II SA/Kr 237/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia 26.08.2011 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., działając na podstawie art. 49 b ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 , art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy "ogrodzenia na działce nr [...] w S. od strony drogi gminnej publicznej nr [...] (działka o nr [...]) w S. - ul [...]", której inwestorami są J. i L. R. nakazał inwestorom oraz współwłaścicielom działki nr [...] w S. J. R. i L. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] w S. od strony drogi gminnej publicznej nr [...] (działka o nr [...]) w S. - ul. [...], wybudowanego niezgodnie z uzgodnieniem zarządcy drogi gminnej oraz brakiem dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do organu architektoniczno-budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia zostało wszczęte na skutek zawiadomienie Urzędu Miasta i Gminy S., 2. na podstawie postępowania kontrolnego ustalono, że na terenie działki nr [...] w S. realizowana jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych (budynek "A" i "B") w zabudowie bliźniaczej w oparciu o decyzję Starosty [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę(tj.: Decyzją nr [...] z dn. 12.04.2010r. znak: [...] oraz Decyzja nr [...] z dn. [...]. znak: [...]). Decyzje o pozwoleniu na budowę ani projekty budowlane nie obejmują budowy ogrodzenia. Wg projektu zagospodarowania terenu oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej, odległość od ściany budynku do granicy działki wynosi 4,85m. 3. dnia 09.08.2011 r., przeprowadzono kontrolę budowy ogrodzenia na działce nr [...] w S. od strony drogi gminnej publicznej nr [...] (działka o nr [...]) w S. -ul. [...], w trakcie której ustalono co następuje: - wysokość słupków ogrodzeniowych wynosi ok. 2,0 m, - odległość od ściany zewnętrznej budynku z ociepleniem do osi ogrodzenia wynosi ok. 4,85m, - odległość pomiędzy nowobudowanym ogrodzeniem a ogrodzeniem działki nr [...] w S. wynosi ok. 2,80m. 4. Wg oświadczenia inwestora budowy J. R. "nie dokonano zgłoszenia budowy do Starostwa Powiatowego. " 5. W dniu 10.08.2011 r. otrzymano informacje , że działka nr [...] w S. Uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie Nr [...] z dnia 11.09.2002 r., na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dn. 21.03.1985 r. o drogach publicznych, wciągnięta została w poczet dróg gminnych pod nazwą ul. [...] (o nawierzchni gruntowej). Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa Małopolskiego z dn. 13.10.2005r. drodze gminnej - ul. [...] nadano numer ewidencyjny [...]. 6. Ze względu na naruszenie przez inwestora przepisów techniczno-budowlanych dotyczących budowy ogrodzenia na działce nr [...] od strony drogi gminnej nr [...] w S. poprzez budowę ogrodzenia w sposób niezgodny z uzgodnieniem zarządcy drogi zawartym w piśmie z dnia 12.02.2010 r. znak: [...], wdrożenie procedury legalizacyjnej (przewidzianej w art. 49b ust. 2+7 Prawa budowlanego) uznano za niemożliwe. Odwołanie J. R. nie zostało uwzględnione i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 29.11.2011 r., (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. I. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy zgromadzonego przez organ I instancji, przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest na działce nr [...] w miejscowości S. od strony drogi publicznej - ulicy [...]. Inwestor nie legitymuje się skutecznym zgłoszeniem zamiaru budowy ogrodzenia objętego niniejszym postępowaniem nadzorczym. II. art. 49 "b" ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., przesądza o tym, że przed orzeczeniem nakazu rozbiórki organ zobligowany do zbadania czy nie ma możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli. Aby obiekt można było zalegalizować konieczne jest : - stwierdzenie jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - brak naruszenia przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. III. w przedmiotowej sprawie jak wynika z materiału dowodowego sprawy działka nr [...] w S. znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w S.. Działka o nr ewid. [...] jest działką drogową (ul. [...]). Uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie nr [...] z dnia 11 września 2002 r., została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wobec powyższego działka nr [...] w myśl art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest drogą publiczną. IV. Ustalono, że Burmistrz Miasta i Gminy zaopiniował pozytywnie lokalizację przedmiotowego ogrodzenia ogrodzenia na działce nr [...] od strony drogi gminnej publicznej nr [...] w S. pod warunkiem wykonania przedmiotowego ogrodzenia "w odległości min. 0,3 m od krawędzi jezdni o nawierzchni tłuczniowej". Wobec powyższego kryterium określającym usytuowanie ogrodzenia jest jego odległość od krawędzi drogi. Natomiast jak wynika z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z materiału zdjęciowego znajdującego się w aktach sprawy przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest w rzeczywistości w drodze gminnej (vide zdjęcia k. 27, 39. 79 akt PINB). Wobec powyższego, z uwagi, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane ze znacznym odstępstwem od uzgodnionej lokalizacji, brak jest podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej z uwagi na niezgodność przedmiotowego ogrodzenia z wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy opinią dotyczącą lokalizacji ogrodzenia. V. w tej sytuacji organ I instancji zobligowany był do zastosowania art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazującego rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. R. i zarzucając: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a w tym: • naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, • naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, a w rezultacie wydania rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z zasadą rozpoznania sprawy administracyjnej w sposób obiektywny i budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a także nierówne traktowanie interesów stron, • naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wszystkich dowodów wyłącznie na korzyść strony przeciwnej, • naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie "dowolnej" ich oceny niezgodnie z normami obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, 2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: • art. 29 ust. 1 pkt 29 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. art. 30 ust. l pkt 3 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że budowa ogrodzenia została dokonana niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane bez zgłoszenia podjętych prac, pomimo braku takiego obowiązku, • art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy brak było podstaw do nakazania rozbiórki ogrodzenia. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na ważny interes skarżącego w związku z istnieniem podstaw do uchylenia decyzji i brak podstaw do rozbiórki ogrodzenia, a przymusowe wykonanie zaskarżonej decyzji byłoby przedwczesne, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że : A. Działka nr [...] położona w S. błędnie traktowana jest w całości jako droga publiczna. Charakter tej działki kształtował się zupełnie odmiennie w związku z ustaleniami w zakresie jej statusu. Pierwotnie ulica [...] (dawniej [...]) kończyła się na wysokości wschodniej granicy działki nr [...]. Pomiary przedmiotowej nieruchomości również wskazują iż ujęta w ewidencji jako droga publiczna jest tylko ta część działki nr [...] podczas gdy odcinek biegnący wzdłuż granicy działki nr [...] nie ma już takiego charakteru. Jak wynika ze zgromadzonych dokumentów ten fragment przedmiotowej działki miał stanowić jedynie służebność dla działki nr [...], co odpowiadać ma również obecnym stosunkom, ponieważ jedynie właściciele tej nieruchomości korzystają z całości działki nr [...]. B. Ponadto zastrzeżenia budzi także pominięcie przez organy administracji publicznej regulacji wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), określających zasady nadawania drogom statusu dróg publicznych. Najważniejszą kwestią jest możliwość zaliczenia m. in. do dróg gminnych jedynie takich dróg, które stanowią własność danej gminy. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy do dróg gminnych mogą być zaliczone jedynie drogi stanowiące własność gminy. W przypadku działki nr [...] stanowi ona własność Skarbu Państwa pozostająca we władaniu Gminy. Brak jest zatem możliwości uznania nieruchomości za drogę gminną ze względu wskazane regulacje prawne. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych C. Niezależnie od wskazanych okoliczności zasadnicze znaczenie ma spełnienie przez daną drogę warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Przedmiotowa nieruchomość nie odpowiada kryteriom wskazanym w rozporządzeniu, co wyklucza możliwość uznania działki za drogę publiczną. D. Sposób dokonania przez organ I instancji weryfikacji i oceny przedstawionych dowodów stanowi w ocenie skarżącego ewidentne naruszenie obowiązujących w przedmiotowym zakresie regulacji. Nie można zatem wydać decyzji w oparciu o domniemane okoliczności faktyczne w sytuacji, gdy występują dowody potwierdzające istnienie okoliczności faktycznych, których treść jest wręcz przeciwna do ich treści. Na gruncie obowiązujących w przedmiotowym zakresie przepisów prawa funkcjonuje zasada swobodnej oceny dowodów czego jednak nie można utożsamiać z "dowolnością". Należy zatem wystrzegać się, by nie przekształciła się w samowolę, dbając by była dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł oceny. Naruszenie tych reguł stanowi przekroczenie swobodnej oceny dowód. C. organy administracji publicznej mają obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przez rzeczywistą możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałami oraz wypowiedzenia się o poczynionych ustaleniach. Powyższe uprawnienie narzuca na organy postępowania bezwzględny nakaz stworzenia warunków umożliwiających stronie realne zapoznanie się z wynikami postępowania i przedstawienie okoliczności potwierdzających racje podatnika. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nakazującą inwestorom oraz współwłaścicielom nieruchomości położonej w S. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego od strony drogi gminnej publicznej wybudowanego niezgodnie z uzgodnieniem z zarządcą drogi gminnej oraz brakiem dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do organu architektoniczno-budowlanego. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Nie ulega wątpliwości, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń ( art. 29 ust. 1pkt. 23 Prawa Budowlanego z 1994 r.), ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 - budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m - wymaga zgłoszenia. W ocenie skarżącego wzniesione ogrodzenie choć położone od strony nieruchomości zakwalifikowanej na drodze uchwały jako droga gminna - taka drogą być nie może bo gmina nie jest właścicielem nieruchomości uznanej za drogę gminą a ponadto nie odpowiada ona warunkom technicznym określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. Z materiałów sprawy wynika, że w obrocie prawnym znajduje się uchwała Rady Miejskiej w Skawinie Nr [...] z dnia 11.09.2002 r., zaliczająca dz.ewid. [...] za drogę gminną (ul.[...]) a uchwała Zarządu Województwa Małopolskiego z dn. 13.10.2005 r., drodze gminnej - ul. [...] nadała numer ewidencyjny [...]. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do kwestionowania uchwał Rady Miejskiej i są nimi związane bowiem jest to prawo miejscowe. W tej sytuacji nie można zarzucić zaskarżonej decyzji czy poprzedzająca ją decyzji organu I instancji naruszenie prawa. Na marginesie można zwrócić uwagę skarżącemu, że zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia wymaga nie tylko lokalizacja ogrodzenia od strony drogi ( w tym miejscu orzecznictwo sądowe nie jest jednolite - bo wprawdzie w przeważające mierze uznaje, że chodzi o drogę publiczną, można spotkać orzeczenia, że skoro ustawodawca nie wprowadził żadnego przymiotnika chodzi o każdą drogę) ale także zgłoszenia wymaga budowa ogrodzenia "od innego miejsca publicznego" a takim miejscem może być każda nieruchomość z której może korzystać nieograniczona ilość osób. Za takie miejsce publiczne uznaje się place, dojścia itp. Trafnie organy uznały, że skoro ogrodzenie zostało wybudowane niezgodnie z ustaleniami zarządcy drogi nie ma możliwości jego legalizacji. W tym stanie rzeczy skoro kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.