IV SA/Wa 204/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia I. B., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym M. D. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opisano stan faktyczny sprawy wskazując, że planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się na terenie parku krajobrazowego N., do którego odnosi się Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie utworzenia parku krajobrazowego "N." w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "Ostoja N." (kod obszaru: PLB [...]) oraz na projektowanym specjalnym obszarze ochrony Natura 2000 "Jezioro G." (kod obszaru: PLH [...]). Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego N. został wyartykułowany w §3 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie utworzenia parku krajobrazowego "N." w województwie [...], według którego w parku krajobrazowym zakazuje się m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem tego zakazu. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie tego zakazu, wymienione w §3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. Planowane przedsięwzięcie nie jest więc możliwe do zrealizowania w strefie 100 m od zbiornika wodnego. Projektowane przedsięwzięcie budowlane polegać bowiem będzie na budowie budynku rekreacyjnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, a zatem nie kwalifikuje się jako lokalizowanie obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Projektowana inwestycja nie zalicza się do budowy nowych obiektów budowlanych służących gospodarce rolnej w obrębie istniejącej zabudowy zagrodowej. Przedmiotowa inwestycja nie wyczerpuje hipotez norm prawnych statuujących wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określonych w §3 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Wojewody. W przedmiotowym stanie faktycznym nie mógł również znaleźć zastosowania §3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Z przedstawionego przez Wójta Gminy S. wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego przez Radę Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oznaczona jest symbolem T - obszary preferowane dla rozwoju funkcji turystyczno-rekreacyjnych. Z treści powołanego Studium wynika jednak, iż "zagospodarowaniu rekreacyjnemu mogą podlegać jedynie tereny wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z określonymi w nich warunkami dotyczącymi intensywności, programu, charakteru i sposobu zabudowy". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska właściwie zatem wskazał, iż zapisy studium nie statuują wyjątku od zakazu określonego w §3 ust. 1 pkt 7. Studium jednoznacznie wskazuje, iż charakter zagospodarowania terenów rekreacyjno-turystycznych zostanie sprecyzowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W studium nie zostało więc dookreślone czy możliwa jest zabudowa strefy 100 m od zbiornika wodnego - jeziora G. Studium, nie będąc aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są zapisy Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., w sprawie utworzenia parku krajobrazowego "N." w województwie [...]. Wyjątki od zakazu mogłyby stanowić ustalenia studium precyzyjnie wskazujące na konkretne przeznaczenie zagospodarowania danego obszaru. Z uwagi na wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora G., nie jest możliwe uzgodnienie analizowanego w niniejszym postępowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. I. B. zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 §1 kpa polegające na niewłaściwym zastosowaniu oraz naruszenie §3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie utworzenia parku krajobrazowego "N." w województwie [...] polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. W uzasadnieniu skargi opisano zaskarżone postanowienia wskazując, że rzeczą organu, do którego wójt gminy zwraca się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest odniesienie się wyłącznie do kwestii ewentualnego naruszenia przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, w razie wydania takiej decyzji. Organy orzekające obu instancji poprzez swoje rozstrzygnięcia ingerują w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji. Postanowienia organów ochrony środowiska dalekie są od "wypowiedzenia się w przedmiocie uzgodnienia". Organy te wprost wypowiadają się, że Wójt Gminy nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działałby z naruszeniem §3 pkt 7 powołanego rozporządzenia Wojewody [...]. Decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego aktem wstępnym jest przyjęcie przez Radą Gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z tym nie można przejść do porządku dziennego nad tym dokumentem, jak to uczyniły organy ochrony środowiska. Elementy Studium są bowiem wyznacznikiem tego, co ma w przyszłości znaleźć się w planie miejscowym, a co na obecnym etapie rozstrzygania wiąże się z załatwianiem spraw zagospodarowania przestrzennego w formie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego zastosowanie do oceny zasadności wystąpienia skarżącej z wnioskiem o wydanie takiej decyzji wprost cytowanego §3 pkt 7 powołanego rozporządzenia Wojewody [...] jest przekroczeniem kompetencji organów w zakresie uzgodnienia projektu decyzji. Stanowisko organów obu instancji uniemożliwia Wójtowi Gminy ocenę prawną zakazów wprowadzonych tym rozporządzeniem na tle rozwiązań prawnych obowiązujących na terenie Gminy S. Orzeczenia organów ochrony środowiska powinny zostać uchylone, ponieważ stanowią ewidentne przekroczenie kompetencji w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To Wójt Gminy będzie oceniał czy zapis Studium, z którego wynika, iż przedmiotowa działka przeznaczona pod zainwestowanie wpisana do obszaru "preferowanego dla rozwoju funkcji turystyczno - rekreacyjnych" nie może zostać zagospodarowana zgodnie z wnioskiem. Organ ochrony środowiska, w razie wydania, według niego, decyzji Wójta Gminy, sprzecznej w przepisami ochrony środowiska, będzie mógł podejmować kroki prawne, polegające na zaskarżaniu takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska są właściwymi organami w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie, skoro teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze N., jako formy ochrony przyrody ustanowionej przez Wojewodę [...] rozporządzeniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] na podstawie m.in. art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Obszar położenia przedmiotowej inwestycji objęty jest również formą ochrony przyrody Natura 2000 "Ostoja N.", która to forma określona jest w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienie projektu decyzji w przedmiotowej sprawie dokonywane jest zatem w kontekście braku kolizji prawnej zamierzenia inwestycyjnego z regulacjami dotyczącymi powołanych form ochrony przyrody. Jedną z takich regulacji jest powołane wyżej rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w sprawie utworzenia parku krajobrazowego "N." w województwie [...], dlatego organy uzgadniające prawidłowo oceniły dopuszczalność uzgodnienia projektowanego zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat zakazów określonych w §3 tego rozporządzenia, a w szczególności §3 ust. 1 pkt 7 według którego na terenie Parku wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z akt wynika, iż przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacyjnego i zbiornika na nieczystości ciekłe w odległości poniżej 100 metrów od Jeziora G., co prawidłowo organy orzekające oceniły, jako objęte zakazem określonym w §3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Nie wynika bowiem z projektu decyzji o warunkach zabudowy, aby projektowane zamierzenie inwestycyjne miało charakter turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej. Zamierzenie to nie służy również gospodarce rolnej, aby w myśl §3 ust. 3 powołanego rozporządzenia było zwolnione z zakazów określonych w §3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie prawidłowo zostało również ocenione, iż nie znajduje zastosowania §3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. lub miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Cytowany przepis nie dotyczy terenów ujętych w studium, lecz dopuszczalności sformułowania ustaleń zawartych w studium wobec określonych terenów, dlatego przy projektowaniu kierunków rozwoju gminy w studium, zgodnie z powołanym §3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] gmina nie jest związana zakazem określonym w §3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest zaś aktem prawa miejscowego (por. art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dlatego nie stanowi jakiejkolwiek podstawy do określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w przypadku braku planu miejscowego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutowi skargi organy orzekające prawidłowo zatem oceniły przedłożony im projekt decyzji o warunkach zabudowy w kontekście zakazów określonych w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] tworzącego park krajobrazowy, jako jedną z ustawowo określonych form ochrony przyrody w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, dokonując przy tym prawidłowej wykładni §3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia wobec planowanej inwestycji określonej w przedłożonym tym organom projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.