III SAB/Lu 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie zmiany oznaczenia użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Starostę L. do wydania w terminie 30 dni decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku M. K. z dnia [...] maja 2011 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków; II. zasądza od Starosty L. na rzecz M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem datowanym na 22 maja 2011 r. M. K. wystąpiła do Starosty L. z wnioskiem o dokonanie zmiany w rejestrze gruntów działek nr [...] i nr [...], położonych w K., gm. N. D., polegającej na zmianie opisu użytku – z rolnego na leśny. Uzasadniając swoje żądanie strona, będąca właścicielką działek, stwierdziła, że zostały one zalesione w 1990 r. Część działki nr [...] jest od dawna sklasyfikowana jako las. Zdaniem strony zmiana wpisu w ewidencji gruntów będzie jedynie potwierdzeniem faktycznego opisu użytku tych działek. Użytkowanie działek jako las jest już trwałe. Po wymianie korespondencji pomiędzy stroną a organem w dniu 18 sierpnia 2011 r. dokonano oględzin przedmiotowych działek. W toku tej czynności stwierdzono, że na działkach znajduje się drzewostan sosnowy w II-III klasie wieku, sadzony. Stan zdrowotny nie budził zastrzeżeń. Drzewostan w fazie tyczkowiny, zwarcie pełne. W protokole oględzin znajduje się zapis, iż "właścicielka została poinformowana o dostarczeniu operatu sporządzonego przez uprawnionego klasyfikatora celem wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów". Pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r. Starosta L. wezwał stronę do uzupełniania jej wniosku poprzez dostarczenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wykonanej przez uprawnionego klasyfikatora w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2011 r. strona stwierdziła, że nie ma podstaw do żądania od niej dostarczania dokumentacji, ponieważ znajduje się ona w Starostwie i Urzędzie Gminy N. D. W ocenie strony stan działek, potwierdzony oględzinami, bezspornie wskazuje na ich zalesienie. Pismem z dnia 28 września 2011 r. Starosta Powiatowy zawiadomił stronę, że w związku z nieusunięciem braków formalnych wniosku w sprawie zmiany w ewidencji gruntów, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. W piśmie z dnia 3 października 2011 r., określonym jako zażalenie, a skierowanym do Starosty, M. K. zakwestionowała sposób załatwienia jej sprawy. Zdaniem strony jej podanie o zmianę danych w ewidencji nie było dotknięte żadnymi brakami formalnymi, a zatem nie było podstaw do zastosowania przez organ art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu pisma (zażalenia) strony L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. poinformował M. K., że Starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie dotyczące jej wniosku. Organ wyjaśnił m.in., że zmiana użytkowania gruntu z rolnego na leśny wiąże się bezpośrednio ze zmianą klasy gruntów, a klasyfikacja gruntów ornych nie odpowiada w prostej linii stopniom klasyfikacji gruntów leśnych. W związku z tym wniosek o zmianę użytku rolnego na grunt leśny jest tożsamy z wnioskiem o zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. W ocenie organu w sprawie nie mają zastosowania powoływane przez stronę przepisy ustawy o lasach. W konkluzji Wojewódzki Inspektor stwierdził, że Starosta prawidłowo wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o dokumentację geodezyjną, a wobec nie dokonania tej czynności – zgodnie z przepisami pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. W dniu 19 grudnia 2011 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty L. W ocenie skarżącej przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.; dalej także jako ustawa lub pr.geod.kart.) nie wprowadzają warunków formalnych wniosku o zmianę danych w ewidencji, co uzasadniałoby zastosowanie w sprawie art. 64 k.p.a. Skarżąca podniosła, że nie wnosi o korektę danych geodezyjnych, do czego potrzebny byłby operat, lecz o formalną zmianę zapisu dotyczącego sposobu użytkowania gruntu, co nie wymaga prowadzenia prac geodezyjnych. Organ nie może narzucać stronie sposobu załatwienia sprawy, jeśli nie wynika to jednoznacznie z przepisów ustaw. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty L. do załatwienia sprawy zgodnie z jej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że podejmowała wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Przeprowadził oględziny, kilkukrotnie informował na piśmie wnioskodawczynię o sposobach i obowiązujących procedurach załatwienia sprawy, w tym o konieczności dołączenia operatu technicznego, sporządzonego przez klasyfikatora, niezbędnego do wprowadzenia żądanych zmian. Strona była również informowana o planowanej w 2012 r. modernizacji ewidencji gruntów i użytków, która będzie obejmować aktualizację użytków gruntowych oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów, a dokonana będzie na koszt Skarbu Państwa. W ocenie organu zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie przybiera formy ani decyzji, ani postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Podstawą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jest dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika obowiązek wnioskodawcy dostarczenia dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, która będzie podstawą wprowadzenia stosownych zmian w operacie. Dokumentacja techniczna jest istotna z punktu widzenia wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji ponieważ powinna być w niej określona powierzchnia użytku leśnego zlokalizowanego na przedmiotowych działkach oraz klasa gleby pod zalesionym gruntem, określona na podstawie stosownych przepisów. Zdaniem organu podanie skarżącej zostało złożone niekompletnie, gdyż nie zawierało załącznika w postaci dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zasadne było zatem wezwanie do uzupełnienia wniosku, a następnie – wobec niedołączenia żądanej dokumentacji – pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Starosta stwierdził także, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania powoływane przez stronę przepisy ustawy o lasach. W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2012 r. skarżąca poinformowała sąd o piśmie Starosty L. z dnia 26 stycznia 2012 r., które jej zdaniem stanowi niedopuszczalną ingerencję organu w sprawę zawisłą przed sądem oraz przyznanie się organu do popełnionego błędu. Z dołączonego pisma Starosty wynika, że stanowi ono informację dla strony o przedłużeniu terminu załatwienia jej wniosku w sprawie zmian w ewidencji gruntów do dnia 30 marca 2012 r., z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, a także z uwagi na fakt przekazania dokumentacji do sądu administracyjnego, w związku z wniesioną przez stronę skargą. W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2012 r. Starosta L. wyjaśnił, iż jego pismo z dnia 26 stycznia 2012 r. zostało skierowane do strony w związku ze stanowiskiem wyrażonym w sprawie przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W ocenie Starosty Wojewódzki Inspektor wykazuje zmienne stanowisko w sprawie. W piśmie z 5 grudnia 2011 r. (odpowiedź na zażalenie strony) poparł jako zgodne z prawem działanie Starosty. Odmienne stanowisko Wojewódzki Inspektor zawarł w piśmie z 30 grudnia 2011 r., w którym uznał, że Starosta powinien wydać w sprawie decyzję administracyjną. Z kolei w piśmie z 12 stycznia 2012 r., w związku z wniesioną przez stronę skargą na bezczynność również tego organu, Wojewódzki Inspektor z jednej strony potwierdził prawidłowość działań Starosty, z drugiej wskazał na konieczność zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji. W związku z tą sytuacją Starosta uznał za celowe przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o czym powiadomił stronę pismem z dnia 26 stycznia 2012 r., aby nie pozostawać w bezczynności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem badanej sprawy jest żądanie dokonania zmiany w operacie ewidencji i budynków, zatem dla uporządkowania dalszego wywodu należy przedstawić podstawowe zasady prawne funkcjonowania ewidencji i wprowadzania w niej zmian. Z przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów i budynków pełni rolę urzędowego, publicznego rejestru zawierającego podstawowe informacje o gruntach i budynkach (art. 20). Charakter ewidencji wskazuje na to, że rolą starosty, jako organu ewidencyjnego nie jest rozstrzyganie sporów prawnych dotyczących nieruchomości, lecz jedynie wprowadzanie do ewidencji aktualnych informacji wynikających z dokumentów mających odpowiednią moc prawną (§ 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wprowadzanie zmian do ewidencji odbywa się przede wszystkim na podstawie informacji zawartych w dokumentach przedstawianych bądź to przez osoby zgłaszające zmiany w ewidencji (art. 22 ust. 2 ustawy), bądź właściwe organy, sądy lub kancelarie notarialne (art. 23 ustawy). Istnieje również możliwość przeprowadzenia modernizacji ewidencji z urzędu (art. 24a i nast. ustawy), jednak ten tryb nie ma zastosowania w badanej sprawie. Z przepisów wspomnianego rozporządzenia wynika, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r.; III SA/Kr 119/08; LEX nr 510289). W związku z tym, że podstawowy tryb wprowadzania informacji do ewidencji bazuje na dokumentach posiadających odpowiednią moc prawną, starosta jako organ ewidencyjny może żądać od osób zgłaszających zmiany dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 pr.geod.kart.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej z dnia 22 maja 2011 r. zawierający żądanie dokonania zmian w ewidencji gruntów uruchomił postępowanie, którego celem powinno być zbadanie, czy istnieją podstawy do wprowadzenia zmiany, polegającej na zmianie opisu użytku z rolnego na leśny. Wbrew stanowisku skarżącej, należy przyznać słuszność argumentacji organu, który wywodził, że dla wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji konieczna jest dokumentacja techniczna, w której zostanie określona powierzchnia użytku leśnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce oraz klasa gleby pod zalesionym gruntem, określona na podstawie stosownych przepisów. Takie wnioski płyną z treści § 66 rozporządzenia w sprawie ewidencji (...). Z treści tego przepisu wynika, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Dokonywanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów opiera się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97, ze zm.). W tej sytuacji trzeba przyjąć, że wprowadzenie zmian w ewidencji zgodnie z żądaniem skarżącej wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż do wniosku nie były dołączone dokumenty uzasadniające wprowadzenia zmiany. W efekcie zmiana mogła być dokonana nie w trybie czynności materialno-technicznej, lecz w trybie decyzyjnym. W ocenie sądu rację ma jednak skarżąca zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 64 k.p.a. Określonym w tym przepisie tryb służy usuwaniu braków formalnych podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania. Może być on zastosowany w sytuacji, gdy z obowiązujących przepisów wynika jednoznacznie obowiązek dołączenia do podania inicjującego postępowanie określonych dokumentów, jako jego elementów formalnych. W przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian (art. 22 ust. 3 pr.geod.kart.) nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Innymi słowy: złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian – organ wyda decyzję odmowną. W świetle powyższego skarga na bezczynność Starosty L. jest uzasadniona, gdyż wadliwie stosując art. 64 § 2 k.p.a. organ niezgodnie z prawem uchylił się od rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ w badanej sprawie Sąd stwierdził niezgodną z prawem bezczynność Starosty L., zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z podstawowym terminem załatwienia sprawy administracyjnej określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie sądu biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg sprawy i stan jej wyjaśnienia, okres 30 dni będzie wystarczający dla jej załatwienia. Zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. termin powyższy będzie liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem orzeczenia, po jego uprawomocnieniu się. Czynności podjęte przez organ już po wniesieniu skargi do sądu – przedłużenie terminu załatwienia sprawy do 30 marca 2012 r. – pozostają bez wpływu na ocenę zaniechania Starosty L. Wpływ na rozstrzygnięcie sądu mogło by mieć tylko uwzględnienie skargi na bezczynność w całości, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto przedłużony termin załatwienia sprawy (30 marca 2012 r.) i tak już upłynął. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może zastąpić organu i rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, co więcej nie może także sugerować określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem Starosty L. będzie ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcie, którego treść zależeć będzie od oceny, czy zostały spełnione przesłanki dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli zgromadzone dokumenty są wystarczające do wprowadzenia zmian – organ powinien decyzją wprowadzić żądane zmiany, w przeciwnym razie – wydać decyzję odmowną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżąca nie wykazała, aby poza uiszczonym wpisem w kwocie 100 zł poniosła inne jeszcze koszty postępowania, dlatego zwrot kosztów od organu powinien objąć tą właśnie kwotę.