II SA/Łd 184/12

Dnia 15 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 roku sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy Ł. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1.630,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O., o powierzchni 3,6992 ha, stanowiącej działki nr [...] i nr [...] obrębu [...], powstałych wskutek podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] oraz stwierdził, że opłatę tę E. Z. zobowiązana jest wnieść na w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji ustalił, że E. Z. - właścicielka nieruchomości - działki o powierzchni 3,6992 ha, położonej w O. nr [...] obrębu [...] wniosła o zatwierdzenie podziału jej na działki: nr [...] o pow. 3,59 ha i nr [...] o pow. 0,1092 ha. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 8.150 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego Z. D. z dnia 12 sierpnia 2011r. Organ przytoczył treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651), ustalił, że Rada Gminy Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...] określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 20 %. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 1.630,00 zł, tj. 20 % wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji E. Z. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona zarzuciła, iż wartość działki nr [...] ustalona na dzień 12 sierpnia 2011r. została zawyżona. W dniu 17 marca 2011r. działka ta została sprzedana za kwotę 30.000 zł, a więc za kwotę niższą niż ustalona w dniu 12 sierpnia 2011r. Działka ta została sprzedana według cen rynkowych obowiązujących w gminie Ł. Powyższe dowodzi również faktu, że operat szacunkowy wykonany na dzień 12 sierpnia 2011r. nie odzwierciedla rzeczywistych cen rynkowych gruntów, a w szczególności gruntów rolnych (w tym gruntów ornych), obowiązujących na terenie gminy Ł. w chwili podziału nieruchomości. Bezspornym jest, że sam podział nieruchomości na działki nie spowodował przekształcenia gruntów rolnych oraz gruntów ornych w inne grunty. Skoro działka nr [...] została sprzedana w dniu 17 marca 2011r. za kwotę 30 000 zł to jej wartość dla E. Z. pozostaje w wysokości 30.000 zł, a nie jak wyliczono w operacie szacunkowym na dzień 12 sierpnia 2011r. w wysokości 35.160,00 zł. Skoro faktycznie cena 1 m2 gruntów rolnych (w tym gruntów ornych) należących do nieruchomości, z której wyodrębniono działkę nr [...] w dniu 17 marcu 2011r. (po podziale) kształtowała się na poziomie kwoty 27,47 zł, to cena rynkowa 1 m2 przyjęta w operacie szacunkowym jest błędna i daleko odbiega od faktycznej wartości rynkowej. Przypadek E. Z. jest szczególny w tym sensie, że nieruchomość powstała w wyniku podziału innej nieruchomości została sprzedana na rzecz nowego właściciela na 6 miesięcy przed dokonaniem operatu szacunkowego, który ustalił jej nową wartość. Powszechny jest pogląd, że opłata adiacencka nie powinna być naliczana w każdym przypadku podziału nieruchomości, a jedynie wtedy, kiedy zaistnieją przesłanki określone w przepisach prawa i wynikające ze stanu rynku. Naliczanie opłaty adiacenckiej jest prawem, a nie obowiązkiem Wójta. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji ustalił, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczną w dniu 18 lutego 2011r. Decyzja o ustaleniu opłaty została wydana w dniu [...], termin do ustalenia opłaty został więc zachowany. Odnosząc się do zarzutów E. Z. organ wyjaśnił, ze opłata adiacencka nie odnosi się do ceny jaką uzyskuje w wyniku jej sprzedaży, jest ustalana niezależnie od tego, czy działki powstałe w wyniku podziału zostaną zbyte. Istotny jest tylko podział nieruchomości i wynikający z tego faktu wzrost jej wartości. Aby ustalić, czy istotnie wzrost wartości nastąpił, konieczne jest określenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Wysokość opłaty adiacenckiej nie opiera się na cenie nieruchomości w przypadku jej zbycia. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określa wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale stosując podstawowe podejście do wyceny, tj. podejście porównawcze. W operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy poddał analizie transakcje sprzedaży nieruchomości położonych na terenie gminy Ł. z lat 2010 – 2011. Cena 1 m2 gruntu przy transakcjach nieruchomości kształtowały się w granicach 13,30 zł do 59,10 zł. Średnia cena nieruchomości została określona w wysokości 37,70 zł. Wzrost wartości nieruchomości został uwzględniony tylko do powierzchni działki wydzielonej. Pozostała cześć z nieruchomości pozostała w takiej samej wartości. W operacie wystąpiła omyłka rachunkowa w zsumowaniu powierzchni nieruchomości - na str.5 tabela 4 kolumna trzecia, rząd trzeci jest 4220 m2 a winno być z sumowania 5500 m2. Nie ma to jednak wpływu na przeprowadzone wyliczenie. Wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 186.200 zł a po podziale 194.350 zł. Różnica wyniosła więc 8.150 zł. Przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 20 %, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Ł. z dnia [...] opłata adiacencka wyniosła 1.630,00 zł. SKO wyjaśniło również, że organ nie jest zobowiązany wyjaśniać, dlaczego korzysta z przyznanej ustawą kompetencji wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto istotnie podział nieruchomości nie zastępuje zmiany przeznaczenia gruntów, jednakże nie byłby on możliwy gdyby nieruchomość miała tylko rolne przeznaczenie. Nieruchomość leży w obszarze objętym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (Dz. Urz. Woj. [...]) Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość jest w części przeznaczona pod zabudowę zagrodową z mieszkaniowo – usługową (w granicach tego terenu możliwe było wydzielenie geodezyjne działki), w części pod drogę dojazdową i w pozostałej części na tereny rolne i leśne. SKO podkreśliło również, że organ pierwszej instancji zbędnie powołał w podstawie prawnej przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. – Dz.U. z 2005r., nr 8, poz. 60 ze zm.). Nie miało to jednak wpływu na wynik postępowania, które w istocie prowadzone było na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Świadczy tym chociażby wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz zawiadomienie o ustaleniu opłaty na podstawie art. 10 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję E. Z. wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto stwierdziła, iż skoro w dniu [...], tj. w dniu wydania decyzji o opłacie adiacenckiej nie była właścicielką nieruchomości to, błędnie została wydana decyzja Wójta Gminy Ł. ustalająca, że to skarżąca jest zobowiązana do zapłaty kwoty 1.630,00 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływnej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651, dalej powoływanej zamiennie jako ustawa lub u.g.n.). Stosownie do regulacji zawartej w art. art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu Rada gminy ustala uchwałą . wartość stawki procentowej tej opłaty w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Redakcja przytoczonego przepisu wskazuje, że adresatem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest właściciel, który wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości. Wynika to także z faktu, że to on konsumuje pozytywne następstwa dokonanego podziału – uzyskuje realną korzyść z wzrostu wartości nieruchomości. On jest beneficjentem skutków podziału, bowiem uzyskuje nieruchomość wartą więcej, niż przed podziałem, jeżeli ją zbywa, to także za cenę, w której zawarto wzrost wartości z tytułu podziału. Niezależnie zatem od tego, czy w dacie wydania decyzji w trybie art. 98a u.g.n. jest jeszcze właścicielem nieruchomości objętej podziałem, na nim spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty. Z powyższych względów zarzut skarżącej, że nie ona winna zostać adresatka decyzji ustalającej opłatę adiacencką należy uznać za pozbawiony podstaw prawnych. Organ prawidłowo określił strony postępowania. Niezasadny jest również zarzut, że organ nie uzasadnił przesłanek zastosowania opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie istotnie przepis art. 98a wskazuje, że organ może ustalić opłatę adiacencką. Zważyć jednak należy, że opłata adiacencka jest daniną publiczną a obowiązkiem organu administracji publicznej jest troska o stan finansów publicznych. Stąd generalną zasadą jest, iż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości. Przyjmuje się, że po ustaleniu, iż podział wygenerował wzrost wartości nieruchomości, organ zobowiązany jest ustalić wysokość opłaty. Zatem na organie spoczywa jedynie obowiązek wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Podjęcie decyzji o ustaleniu opłaty stanowi suwerenne, dyskrecjonalne rozstrzygnięcie organu. Przepis art. 146 ust.1a stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, Przepis ten, na mocy art. 98a ust.1 zd. ostatnie stosuje się odpowiednio do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Stanowią one też kryterium oceny postępowania dowodowego. Kwestie te uregulowane zostały w Dziale IV ustawy zatytułowanym "wycena nieruchomości", rozdział 1 dotyczy wartości nieruchomości. Przepis art. 149 u.g.n. stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału (1 działu IV) stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z art. 150 wynika, że dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, oblicza się wartość rynkową. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Oznacza to, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Oznacza to również, że żadne z uregulowań ustawy nie daje podstaw do przyjęcia jako podstawy rozważań jednej jedynej transakcji. Skarżąca, poza przywołaniem ceny uzyskanej ze sprzedaży spornej nieruchomości, skierowała i inne zarzuty co do przyjętej wartości nieruchomości. Dokonując weryfikacji operatu szacunkowego, trzeba uznać, że jego wnioski nie poddają się weryfikacji. Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość skarżącej stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 3,6992 ha uległa podziałowi na dwie działki: nr [...] o powierzchni 3,59 ha i nr [...] o powierzchni 0,1092 ha. Przy czym z działki [...] jedynie część o powierzchni o,5 ha stanowią grunty nierolne. W dniu 17 marca 2011r. skarżąca sprzedała działkę nr [...] za kwotę 30.000 zł. Z opisu nieruchomości w operacie szacunkowym wynika, że działka nr [...] położona była przy drodze gminnej o nawierzchni bitumicznej, część nierolna działki wynosi 0,5500 ha, kształt nieregularny, dostęp do e.e. i wody, przez jej teren przebiega rów, w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa i tereny rolne. Po podziale cześć nierolną działki nr [...] ma powierzchnię 0,4408 ha, w dalszym ciągu jej kształt jest nieregularny, dostęp do mediów i sąsiedztwo nie uległo zmianie, przez jej teren budowlany przebiega rów. Działka nr [...] w całości jest działką nierolną z dostępem do mediów, drogi i sąsiedztwo nie uległo zmianie. Z akt sprawy nie wynika, aby w wycenie nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił transakcję sprzedaży przez skarżącą działki nr [...] za kwotę 30.000 zł. Transakcji dokonano w okresie objętym badaniem transakcji na potrzeby operatu, nie byłoby błędem uwzględnienie jej wśród nieruchomości porównywanych. Przede wszystkim jednak autor operatu szacunkowego nie wskazał także przybliżonych cech nieruchomości porównywanych pozwalających potwierdzić trafność dokonanego przez niego wyboru w zakresie cech rynkowych. Na podstawie operatu szacunkowego nie można stwierdzić, czy porównywane nieruchomości miały podobny kształt, dostęp do drogi publicznej, mediów, jakie było ich przeznaczenie w planie miejscowym. Z zestawienia kryteriów oceny (str. 5 operatu) wynika, że dostęp do kanalizacji podlegał uwzględnieniu, podobnie tereny podmokłe i niekorzystne sąsiedztwo, dostęp do drogi i jej rodzaju, lokalizacja również. W operacie jednak brak takich danych dotyczących porównywanych działek. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że przez działkę nr [...], przez część budowlaną przebiega rów o nieustalonym przeznaczeniu. Na podstawie operatu nie można stwierdzić, w jaki sposób cecha ta mogła wpłynąć na ustalenie wartości tej działki, czy spowodowałoby to korektę jej wartości. Nie można wykluczyć, że z uwagi na jego lokalizację i przeznaczenie ograniczona jest możliwość zabudowy tej działki, co rzutuje negatywnie na jej wartość. Cecha ta powinna też mieć wpływ na dobór nieruchomości porównywanych, bądź zostać uwzględniona współczynnikiem korygującym. Na stronie 5 operatu w tabeli rzeczoznawca wskazał wprawdzie przyjęte przez siebie współczynniki korygujące, lecz nie wyjaśnił wartości przyjętych korekt. Uniemożliwia to weryfikację wniosków operatu. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego – Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Poza tym zastrzeżenia wzbudza ustalenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wyłącznie dla jej części z możliwością zabudowy, czyli powierzchni odpowiednio 0,5500 ha i 0,4408 ha. Zwłaszcza, że przed podziałem była to działka nr [...] o powierzchni 3,6992 ha, zaś po podziale powstała działka nr [...] – 3,590 ha. Przy ustalaniu wartości wskazanych działek należało przyjąć do porównania podobne nieruchomości o podobnej powierzchni i walorach. Oczywistym bowiem jest, iż inna jest wartość 1 m2 działki budowlanej mającej około 5000 m2, a inna o powierzchni ponad 3,5 ha z możliwością jedynie częściowej jej zabudowy. Rzeczoznawca powinien wyjaśnić, z jakich względów uznał za miarodajne w tym wypadku przyjęcie do porównania wyłącznie działek o powierzchni do 5000 m2. Należy podkreślić, że z analizy przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wynika, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. Sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Tylko bowiem prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Przedstawione wady operatu szacunkowego wskazują na naruszenie przez organy w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7 i art. 80 k.p.a.). Skutkiem zaś zaaprobowania wadliwego dowodu Kolegium naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji będą zobowiązane dostosować czynności procesowe zmierzające do uzupełnienia operatu szacunkowego w kierunku zakreślonym powyżej przez Sąd, do terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Trzyletni termin, o którym mowa w tym przepisie, według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 5/09), podzielanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Poza tym zastrzeżenia budzi zakreślenie w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji terminu uiszczenia nałożonej decyzją opłaty adiacenckiej. Podstawy takiej nie stanowi art. 98a u.g.n. Przede wszystkim jednak stosownie do przepisu art. 148 ust.1. u.g.n. obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Z przepisu wprost wynika, że zobowiązanie do uiszczenia opłaty powstaje z upływem czternastego dnia od ustatecznienia decyzji. Tymczasem w decyzji organu I instancji zobowiązano skarżącą do uiszczenia opłaty "w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna". Takie sformułowanie wskazuje, że według organu czternasty dzień jest ostatnim a nie pierwszym dniem, w którym skarżąca winna opłatę uiścić. Jest to sprzeczne z treścią cytowanego art. 148 ust.1. u.g.n. Jest to naruszenie prawa materialnego w stopniu, który wpływa bezpośrednio na wynik postępowania Reasumując, należało uchylić decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu II instancji, utrzymującą ją w mocy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. A.D.