IV SA/Wa 327/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. W. i A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących E. W. i A. W. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2011 r. - zaskarżoną skargą przez E. W. i A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uzyskania przez wymienionych skarżących odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem przez Naczelnika Gminy M. decyzji z [...] sierpnia 1976r. z rażącym naruszeniem prawa. Stan sprawy przedstawia się następująco: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2004r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy M. z [...] sierpnia 1976r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa m. in. działki nr [...] o pow. [...] ha będącej ówcześnie własnością A.W. Decyzją z [...] kwietnia 2004r. Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2004r. Wnioskiem z 13 grudnia 2004r. A. S. I voto W. wystąpiła do Ministra o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 K.p.a. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976r. Następnie wniosek ten został podtrzymany przez następców prawnych zmarłej A. S.- E. W. i A. W. Decyzją z [...] czerwca 2011r. Minister umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem przez Naczelnika Gminy M. decyzji z [...] sierpnia 1976r. z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania wniosku E. W. i A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2011r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym w trybie art. 160 § 1 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W świetle stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10) do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2,3 i 6 K.p.a. Minister, Sygn. akt IV SA/Wa 327/12 podzielając stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w powyższej uchwale i przedstawioną w jej uzasadnieniu wykładnię art. 5 ustawy nowelizującej w zw. z art. 417 1 § 2 Kc i art. 160 K.p.a., podkreślił że art. 5 nie jest normą międzyczasową prawa procesowego, a zatem nie ma zastosowania do trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych określonego w art. 160 § 4 i 5 K.p.a. Wobec tego, że brak jest szczególnego przepisu międzyczasowego w tym przedmiocie, zgodnie z ogólną zasadą intertemporalną prawa procesowego bezpośredniego stosowania przepisów nowego prawa, należy przyjąć, iż od dnia 1 września 2004r., tj. wejścia w życie ustawy nowelizującej, do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjna podjętą przed tym dniem, właściwa jest tylko droga sądowa, bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. W konsekwencji przyznanie odszkodowania przez Ministra w trybie art. 160 § 4 K.p.a. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976r. nie jest możliwe. E. W. i A. W. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2011r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 5 ustawy nowelizującej z 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przez błędną jego wykładnię oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżących organ miał obowiązek wydać decyzję w przedmiocie odszkodowania, gdyż do oceny zdarzenia prawnego jako całości należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. Jeżeli zatem decyzja ostateczna została wydana przed 1 września 2004r. i przed tą datą wydana została decyzja nadzorcza, to zgodnie z art. 5 powołanej ustawy nowelizującej winny w sprawie znaleźć zastosowanie dotychczasowe przepisy, a więc art. 160 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 Sygn. akt IV SA/Wa 327/12 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 1270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2011r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2011r. umarzającej postępowanie w sprawie przyznania skarżącym odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy M. z [...] sierpnia 1976r. Wydając powyższe decyzje Minister oparł się na stanowisku Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska Ministra i uznał, iż nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, iż do dnia 1 września 2004 r. kwestię odszkodowań, o których wyżej mowa, regulował art. 160 § 1 K.p.a., w myśl którego stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy Sygn. akt IV SA/Wa 327/12 prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 K.c. szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 K.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.). Zgodnie zatem z art. 2 ustawy nowelizującej wskazany przepis art. 160 K.p.a. został uchylony i od dnia 1 września 2004 r. do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepis art. 4171 § 2 K.c, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. W art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. ustawodawca jeszcze przyjął, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 K.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 K.p.a. Oznacza to, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. ma zastosowanie art. 160 K.p.a. Administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 K.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 K.p.a.) została wydana i stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 K.c, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. W przedmiotowej sprawie zatem podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przejęciu. Mając nadto na uwadze powołaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchwałę Sądu Najwyższego, stanowiącą dla organu podstawę do umorzenia przedmiotowego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, iż w ww uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011r. (sygn. akt III CZP 112/10) - w istocie udzielono odpowiedzi na konkretne pytania, mianowicie: "1. Czy art. 160 K.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. Sygn. akt IV SA/Wa 327/12 1692) znajduje zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. zostały stwierdzone po tej dacie? 2. W razie udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze - czy w stanie rzeczy, o którym mowa w tym pytaniu, przedawnienie roszczenia o naprawienie szkody jest regulowane przez art. 160 § 6 K.p.a., a w szczególności, czy rozpoczyna ono bieg od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej lub jej wydanie niezgodnie z prawem? 3. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK-A 2003, nr 7, poz. 76; sentencja publ.: Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660), art. 160 § 1 K.p.a. stosuje się do korzyści utraconych od dnia wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to znaczy od dnia 17 października 1997 r., na skutek wydania przed tym dniem ostatecznej decyzji administracyjnej?" Wobec powyższych pytań Sąd Najwyższy podjął uchwałę: 1. Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 K.p.a. 2. Jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 K.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. Natomiast, wśród obszernych wywodów toczonych na poparcie podjętych punktów uchwały, jedynie w jednym zdaniu Sąd Najwyższy wyraził pogląd, podjęty przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 K.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W ocenie Sądu powołana uchwała nie przesądza więc, iż do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono również przed dniem 1 września 2004 r., nie ma Sygn. akt IV SA/Wa 327/12 zastosowania art. 160 K.p.a., w tym administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. 6 W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I sentencji orzeczenia. Z kolei opierając się na treści art. 200 i art. 205 § 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.) - w pkt II wyroku - zasądził koszty postępowania sądowego.