II SAB/Wa 69/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku D. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz D. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 15 grudnia 2011 r. D. P. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która w pkt 2 tego wniosku została określona jako tekst dokumentów wymienionych w Księdze Jakości 8.0 http://bip.ms.gov.pl/Data/Files/public/bip/ministerstwo/Szj.kj.pdf: a) "Definiowanie kierunków i obszarów informatyzacji resortu sprawiedliwości" (B.5), b) "Instalacja, konfiguracja i utrzymywanie w ruchu systemu informatycznego (aspekt techniczny)" (B.4.1.), c) "Administrowanie zasobami informatycznymi" (B.4.5.), d) "Rozpatrywanie skarg i wniosków" (A.2). [...] stycznia 2012 r. organ poinformował skarżącego, że dokumentacja Systemu Zarządzania Jakością ISO nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnianiu podmiotom zewnętrznym. W tym samym dniu D. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, wnosząc o zobowiązanie Ministra do rozpoznania jego wniosku w terminie 10 dni od zwrotu akt i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego zamówiona za publiczne pieniądze księga jakości wraz z poszczególnymi procedurami, tj. zasadami postępowania w ministerstwie, jest informacją publiczną, tj. informacją, jak działa podmiot. Jest poza tym dokumentem urzędowym, bo podpisanym przez organ. Skarżący podał, że Księga Jakości została udostępniona na stronie internetowej BIP, ale opis poszczególnych procesów (tzw. karty procesów) nie został tam udostępniony. Zwrócił także uwagę, że do systemu zarządzania jakością odwołuje się Regulamin Organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że nie mógł postąpić inaczej, jak tylko powiadomić skarżącego, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Żądane przez skarżącego materiały opracowano wyłącznie dla potrzeb wewnętrznych resortu sprawiedliwości. Mają one charakter techniczny i z uwagi na swoją treść strategiczny. Dokumentacja ta nigdy nie była przekazywana podmiotom zewnętrznym, z wyjątkiem sytuacji, gdy było to uzasadnione dla prawidłowego realizowania projektów informatycznych na rzecz Ministerstwa Sprawiedliwości. Dlatego też w Biuletynie Informacji Publicznej została opublikowana jedynie Księga Jakości bez załączników, wśród których znajdują się wskazane przez skarżącego dokumenty procesów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, czy też sięgając do publikatora. Wbrew stanowisku organu, w ocenie Sądu, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i – co jest okolicznością niesporną – nie doszło do jej upublicznienia w jakiejkolwiek formie. System zarządzania jakością, do którego odwołuje się Regulamin Organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości, został opracowany w Księdze Jakości Ministerstwa Sprawiedliwości, którą udostępniono na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. W Księdze tej określono, że misją Ministerstwa Sprawiedliwości jest sprawna obsługa Ministra Sprawiedliwości w celu odpowiedniego wykonywania przez niego ustawowych zadań dotyczących resortu sprawiedliwości, zapewnienie resortowi sprawiedliwości warunków umożliwiających podnoszenie na wyższy poziom ochrony prawnej i bezpieczeństwa obywateli oraz dążenie do spełniania wymagań klientów Ministerstwa. Poprzez zatwierdzenie Księgi Jakości zdecydowano o wdrożeniu i utrzymaniu systemu zarządzania jakością zgodnego z normą [...]. Celem wprowadzenia systemu jest podniesienie efektywności działań podejmowanych w ramach misji Ministerstwa Sprawiedliwości. System zarządzania jakością pozwala wdrażać i utrzymywać procesowe, kompleksowe podejście do zarządzania Ministerstwem. Księga jakości określa, jak winien działać organ, aby wypełnić określone standardy jakości. Zasadnie zatem organ uznał, że Księga Jakości stanowi informację publiczną i umieścił ją na swojej stronie BIP. Do zasad postępowania w Ministerstwie odnoszą się też karty procesów wymienionych w Księdze Jakości. Karty te zawierają opis poszczególnych procesów, a więc zasad postępowania w Ministerstwie w określonych w nich sprawach, np. w zakresie rozpatrywania skarg i wniosków, czy też administrowania zasobami informatycznymi. I tak, zasady odnoszące się do zapewnienia infrastruktury informatycznej zostały określone w dokumentach procesu "Definiowanie kierunków i obszarów informatyzacji resortu sprawiedliwości". Natomiast zasady zarządzania infrastrukturą informatyczną określono w dokumentach procesów – "Instalacja, konfiguracja i utrzymywanie w ruchu systemu informatycznego (aspekt techniczny) i w dokumencie "Administrowanie zasobami informatycznymi". W związku z funkcjonowaniem w Ministerstwie Sprawiedliwości systemu przyjmowania i postępowania z dokumentami dotyczącymi spraw wnoszonych przez klienta opracowano szczegółowy opis zasad rejestracji, znakowania, przydzielania, załatwiania i przechowywania dokumentów otrzymywanych od klientów oraz sposób postępowania z dokumentami, który określony został w szeregu procedur i infrakcji procesu m.in. "Rozpatrywanie skarg i wniosków". Niewątpliwie zatem karty poszczególnych procesów odnoszą się do władzy publicznej, stanowiąc dokument używany przez nią przy realizacji zadań przewidzianych prawem. Waloru informacji publicznej nie pozbawia ich to, że zostały opracowane wyłącznie dla potrzeb wewnętrznych resortu sprawiedliwości, do której to okoliczności odwołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Z istoty rzeczy procedury działania określonego podmiotu dotyczą w głównej mierze jego działalności wewnętrznej, jak i działalności nakierowanej na realizację funkcji o charakterze zewnętrznym. Również ewentualny, techniczny charakter poszczególnych procedur nie powoduje, że procedury te nie mogą stanowić informacji publicznej. W tym miejscu zasadnym wydaje się odwołanie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SAB/Kr 72/05 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), w którym Sąd, za sprawę publiczną, do której odwołuje się art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznał sposób działania, załatwiania spraw oraz organizację i sprawność pracy prokuratur. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać np udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), które to rozstrzygnięcie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej bądź odpowiedzi negującej fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności. Minister Sprawiedliwości nie rozpatrzył wniosku skarżącego z 15 grudnia 2011 r., w zakresie punktu 2 tego wniosku, gdyż nie udzielił informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjmując, że organ pozostawał w bezczynności, Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem w terminie 14 dni poinformował skarżącego, że odpowiedź w zakresie pkt 2 wniosku zostanie udzielona niezwłocznie po zakończeniu analizy możliwości udostępnienia określonych w nim informacji, co też organ uczynił [...] stycznia 2012 r. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kwota stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.