I SA/Wr 281/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek - sprawozdawca, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Marek Olejnik, Protokolant: Katarzyna Trzęsicka, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. w Wydziale I na rozprawie sprawy ze skargi M. K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego odmowy wyrażenia zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej oddala skargę Przedmiotem skargi M. K. S. (dalej: strona, skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia [...] r. [...] dotyczącego odmowy wyrażenia zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej wpisanej na wniosek Urzędu Skarbowego w N. zabezpieczającej wierzytelność pieniężną z tytułu podatku od towarów i usług za lata 2000, 2001, 2002 i 2003r. W stanie faktycznym - w piśmie z dnia 29 marca 2011 r., skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. o wyrażenie zgody na wykreślenie z księgi wieczystej hipoteki przymusowej ustanowionej na nieruchomości skarżącego, wpisanej na wniosek Urzędu Skarbowego w N., zabezpieczającej wierzytelność pieniężną z tytułu podatku od towarów i usług za lata 2000, 2001, 2002 i 2003. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. pismem z dnia [...]r. [...], odmówił wykreślenia hipoteki. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2011 r., skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej we W., oznaczonym jako "zażalenie", skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. Skarżący wskazał, że "orzeczenie" ma formę pozaustawową – pismo, zamiast decyzji lub postanowienia, a ponadto wydane zostało z naruszeniem właściwości miejscowej. Wskazał skarżący, że organ zignorował fakt zmiany miejsca zamieszkania skarżącego z dniem 16 stycznia 2009r., co skutkuje tym, że organem właściwym do orzekania w jego sprawach jest I Urząd Skarbowy Ł. Postanowieniem z dnia [...]r.. Dyrektor Izby Skarbowej we W. (dalej: Dyrektor Izby Skarbowej) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia [...] r. W uzasadnieniu stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują formy decyzji lub postanowienia dla odmowy wyrażenia zgody na wykreślenie wpisu hipoteki przymusowej. Zauważył organ, że instytucja stwierdzenia nieważności daje możliwość wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, które jest aktem administracyjnym i nie ma ona odniesienia do pism. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący zarzucił: - naruszenie art. 200 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2005r. Nr 8 poz. 60 ze zm, w skrócie "OP"), poprzez nie wyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz wykluczenie strony z czynnego udziału w postępowaniu; - oparcie się w całości w postępowaniu, na "wyrwanych z kontekstu" dokumentach. Skarżący uznał również, że organ ustalając stan faktyczny, nie mógł oprzeć się na pewnych dokumentach (skarżący nie sprecyzował, na których), ze względu na uregulowania ustawy o księgach wieczystych i hipotece; - mylne przyjęcie w toku postępowania daty utraty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. właściwości miejscowej na dzień 16.01.2009r. Zdaniem skarżącego właściwym urzędem od 26.11.2007 r. do 16.01.2009r. był Urząd Skarbowy w K., a dopiero po dniu 16.01.2009 r., I Urząd Skarbowy Ł.; - art. 121 §1 OP poprzez mataczenie datami utraty właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego w N., podawanie w uzasadnieniu dat i terminów fikcyjnych, przy niedopuszczeniu skarżącego jako strony do zapoznania się z materiałem dowodowym . Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. W uzasadnieniu ponownie wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. zasadnie nadał formę pisma swojej wypowiedzi w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykreślenia wpisu hipotek przymusowych. Przepisy prawa nie przewidują bowiem formy decyzji lub postanowienia dla wyrażenia przez wierzyciela publicznoprawnego odmowy wykreślenia wpisu hipoteki przymusowej. Zauważył organ, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma odniesienia do pism. Nie doszło także, zdaniem organu, do naruszenia art. 200 w związku z art. 123 § 1 OP, ponieważ postępowanie nie zostało wszczęte - odmówiono wszczęcia. Jako chybiony ocenił organ zarzut naruszenia przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece z tego względu, że istota sporu dotyczy wyłącznie ustalenia, czy kwestionowane przez skarżącego pismo, może stać się przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Podobnie, jako pozostające poza meritum sporu uznał organ zarzuty dotyczące zmiany miejsca zamieszkania przez skarżącego oraz właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił: - naruszenie art. 200 w związku z art. 123 § 1 OP poprzez nie wyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to wykluczenie Strony z czynnego udziału w postępowaniu; - naruszenie art. 1111 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.); - prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania, o której mowa w art. 121 § 1 OP poprzez nieuwzględnienie zmiany właściwości organu rozstrzygającego; - błędną interpretację art. 165 § 1 OP poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania podatkowego. W uzasadnieniu skargi wskazał skarżący, że niedopuszczalne jest zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa na kilku nieruchomościach skarżącego – bez podziału tej wierzytelności, a w związku z tym zaniechanie wszczęcia postępowania skutkujące dopuszczeniem istnienia w obrocie prawnym "orzeczenia" z dnia 2 września 2010r. odmawiającego wykreślenia tych zabezpieczeń (hipotek), powoduje utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, z uciążliwymi skutkami finansowymi dla skarżącego. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2012r. skarżący podniósł, że organ zobligowany normą art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji. Stanowisko organu o braku podstaw do wydania decyzji oznacza, że wykreślenie hipoteki dokonywane przez organ podatkowy, nie podlega żadnej kontroli. Ponownie podniósł, że organ miał obowiązek sprecyzować sposób podziału obciążenia poszczególnych nieruchomości, czego nie uczynił i rażąco naruszył art. 1111 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżącego, organ nie dokonał również w sprawie zabezpieczenia w sposób najmniej uciążliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany przyjętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją ostateczną, z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji (bądź postanowienia) w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać też trzeba, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Dyrektor Izby Skarbowej we W. zasadnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstawy prawnej do wszczęcia postępowania, o które wnioskował skarżący. Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. – wierzyciela o wyrażenie zgody na wykreślenie z księgi wieczystej hipoteki przymusowej ustanowionej na nieruchomości skarżącego, wpisanej na wniosek Urzędu Skarbowego w N., zabezpieczającej wierzytelność pieniężną z tytułu podatku od towarów i usług za lata 2000, 2001, 2002 i 2003. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. pismem z dnia [...] . odmówił zgody na wykreślenie wpisów hipotecznych. Skarżący zakwestionował prawidłowość ww. pisma i wniósł o stwierdzenie jego nieważności. Skarżący zakwestionował formę wypowiedzi wierzyciela, właściwość miejscową organu oraz zasadność odmowy. Dyrektor Izby Skarbowej we W. na podstawie art. 165a § 1 OP odmówił wszczęcia postępowania. Spór między stronami dotyczy zasadności odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pisma dotyczącego odmowy wyrażenia przez wierzyciela zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że kwestie związane z ustanowieniem lub wykreśleniem hipoteki uregulowane zostały w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej ukwih). A zgodnie z ustawą z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) sprawy z zakresu hipoteki i ksiąg wieczystych zastrzeżone są dla sądów powszechnych. A zatem ocena skutków czynności prawnych dokonywanych w postępowaniu egzekucyjnym dla bytu prawnego ustanowionych na nieruchomościach hipotek, w tym hipotek przymusowych zabezpieczających zobowiązania lub zaległości podatkowe, należy do sądów powszechnych prowadzących księgi wieczyste. Zgodnie z art. 100 ukwih w razie wygaśnięcia hipoteki wierzyciel obowiązany jest dokonać wszelkich czynności umożliwiających wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej. Podkreślić należy, że wyrażenie zgody przez wierzyciela na wykreślenie hipoteki jest czynnością cywilnoprawną, a nie działaniem z zakresu administracji publicznej, tym samym nie istnieje decyzyjny tryb załatwiania takich spraw. Dotyczy to wszystkich wierzycieli, w tym wierzycieli publicznoprawnych. Jeżeli natomiast wierzyciel hipoteczny nie wywiązuje się ze swoich obowiązków wynikających z ww. przepisu, naraża się na proces o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Po wygaśnięciu wierzytelności zabezpieczonej hipoteką i odmowie dokonania przez wierzyciela czynności umożliwiającej wykreślenie hipoteki, dłużnik może domagać się wykreślenia wpisu w drodze powództwa (art. 10 w zw. z art. 100 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). (wyrok SN z dnia 16 listopada 1998 r. sygn. akt I CKN 885/97, OSNC 1999/4/84). Wierzyciel hipoteczny występuje w takiej sprawie jako strona postępowania wieczystoksięgowego, pozbawiona atrybutów władczych. W świetle powyższego stwierdza Sąd, że wypowiedź wierzyciela - Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. w zakresie odmowy wyrażenia zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej - zasadnie miała formę pisma, ponieważ nie istniały podstawy faktyczne ani prawne, aby nadać jej formę aktu administracyjnego, decyzji czy postanowienia. Brak było podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. do władczego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony. Zauważa Sąd, że nadanie spornej wypowiedzi Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. formy aktu administracyjnego oznaczałoby działanie bez podstawy prawnej i skutkowałoby nieważnością takiego aktu (na podstawie art. 247 § 1 pkt 2 OP). Jeżeli zatem w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy w obrocie prawnym nie ma i nie może być aktu administracyjnego, to tym samym nie ma aktu administracyjnego, co do którego mogłoby zostać wszczęte postępowanie o stwierdzenie jego nieważności. Dlatego słusznie Dyrektor Izby Skarbowej we W. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 2 września 2010 r. dotyczącego odmowy wyrażenia zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej. Nie naruszył organ art. 121 § 1 OP, art. 165a § 1 OP. Dodatkowo wskazuje Sąd, że zasadne było zastosowanie art. 165a § 1 OP, a nie art. 249 § 1 OP, ponieważ ten ostatni przepis regulujący odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wprost wskazuje na decyzję ostateczną (odpowiednio na postanowienie na podstawie art. 217 OP), a takiego rozstrzygnięcia w sprawie nie było. Dalszym skutkiem braku objęcia spornego zagadnienia postępowaniem administracyjnym jest to, że poza zakresem kontroli Dyrektora Izby Skarbowej pozostawały również pozostałe podnoszone przez skarżącego kwestie, tj. właściwość miejscowa Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. – wierzyciela, który odmówił wyrażenia zgody na wykreślenie hipoteki. Zarzuty skarżącego w tym zakresie uznać należy zatem za nieuzasadnione. Podobnie jako niezasadne w rozpoznawanej sprawie ocenia Sąd podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Jak już powiedziano kwestie te wykraczają poza postępowanie administracyjne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 200 w związku z art. 123 § 1 OP, to wskazuje Sąd, że wyjątki, w których organ nie ma obowiązku wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego określone zostały w art. 200 § 2 OP. Jednocześnie jednak nie każde naruszenie art. 200 § 1 OP może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takiego wpływu nie miało, nie uniemożliwiono stronie obrony jej praw. Wobec braku stwierdzenia w sprawie uchybień procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.