II SA/Gd 97/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z 18 października 2011 r. odmówił nakazania właścicielowi działek nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym K. T. G. przywrócenia właściwych stosunków wodnych na terenie działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącego T. W. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący T. W. pismem z 28 lipca 2011 r. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o przywrócenie właściwych stosunków wodnych, ponieważ właściciel działek nr [...] i [...] T. G. nawozi ziemię, podwyższając poziom tych działek. Skarżący wskazał, że dwa lata temu została nawieziona ziemia od strony rzeki K., co zatamowało spływ wód gruntowych i opadowych. Od dwóch lat na działkach skarżącego nr [...] i [...] jesienią i wiosną tworzą zalewy, przez co wymakają rośliny ozime. W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 2011 r. oględzin organ nie stwierdził występowania zastoin wody na terenie działek stanowiących własność skarżącego, natomiast na terenie działki T. G. stwierdził nawiezienie ziemi w celu wyrównania poziomu oraz zastoiny wodne. Na zlecenie organu zostały przeprowadzone przez biegłego badania podłoża gruntowego z określeniem warunków wodnych. Organ stwierdził, że z badań tych wynika, iż wykonywanie robót ziemnych w obrębie działek nr [...] i [...] nie powoduje zmian w układzie wodnym działek sąsiednich. Kierunek spływu wód gruntowych do pobliskiego cieku wskazuje na brak oddziaływania wód stagnujących na powierzchni działek nr [...] i [...] na tereny sąsiednie. Z uwagi na niską przepuszczalność gruntów nasypowych, jak również rodzimych, czas przesiąkania wód opadowych może wynieść kilka dni. Po tym okresie, jeżeli nie występują dalsze opady, powierzchnia terenu powinna być sucha. W związku z tym organ stwierdził, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych. T. W. w odwołaniu od powyższej decyzji podtrzymał swoje twierdzenia, że z powodu wykonywania robót ziemnych dochodzi do zalewania jego działek. Nadto wskazał, że od strony rzeki K. usypany został wał ziemi, który również powoduje powstawanie zastoin wody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 1 grudnia 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję z w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w przypadku art. 29 ust. 3 Prawa wodnego działania podejmowane w wykonaniu obowiązki restytucji naturalnej powinny odnosić się do nieruchomości należącej do poszkodowanego, nie zaś do gruntu, na którym doszło do zmiany stanu wody. Zmianą stanu wody na gruncie jest każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Sam fakt dokonania zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie, wpływając na grunt sąsiedni. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy. Kolegium uznało także, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe potwierdza, że nie ma podstaw do nakazania przywrócenia stosunków wodnych. Z opinii wynika, że chodzi o grunty rolne stopniowo przekształcane w budowlane. Podjęte prace ziemne na działkach nr [...] i [...] nie wpływają na stosunki wodne na działkach sąsiednich. Ustalenia te potwierdza załączona do akt i opinii dokumentacja fotograficzna. W ocenie Kolegium opinia biegłego jest spójna, rzeczowa i jasno odpowiada na postawione pytanie dotyczące zmian stosunków wodnych. Skarżący nie wnosił uwag do wydanej przez biegłego opinii. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze T. W. podniósł między innymi, że przedmiotowe działki użytkuje od pięćdziesięciu lat i nigdy nie występowały na nich zalewy. Są one zjawiskiem ostatnich dwóch lat. Skarżący wskazał na wadliwość opinii biegłego oraz powtórzył prezentowane dotychczas stanowisko. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Uczestnik postępowania T. G. wniósł w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 r. o oddalenie skargi. Wskazał, że nie przyczynił się do zalegania wód na działce skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z treści wskazanej normy wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Jak prawidłowo stwierdziło Kolegium w zaskarżonej decyzji sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest jednak wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, lecz konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest zatem dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 K.p.a. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 października 2009 r., w sprwie I OSK 1444/08, wyrok WSA w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., w sprawie II SA/Lu 241/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że obowiązek oceny opinii biegłego, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do opinii zastrzeżeń. W przedmiotowej sprawie na zlecenie organu I instancji została wykonana przez biegłego geologa opinia w celu określenia stanu środowiska gruntowo - wodnego w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na stosunki wodne panujące w przestrzeni działek nr [...] i [...]. Opinia ta nie została jednakże wnikliwie oceniona przez organ administracji, pomimo że budzi wątpliwości co do swojej treści. Wnioski z niej płynące zostały bezkrytycznie zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem opinia jest lakoniczna. Oparta została na obserwacji terenu. Z jej treści nie wynika, czy obserwacja jest jedyną metodą badania zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. Ponadto w opinii nie odniesiono się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności, które spowodowały zalewanie jego gruntów, a mianowicie usypanego od strony rzeki K. wału. W opinii stwierdzono jedynie ogólnie, że obserwacje przeprowadzono w okresie opadów atmosferycznych. Nie wiadomo kiedy i jakie opady wystąpiły na obserwowanym terenie. Nie odniesiono się także do kwestii zalewania drogi dojazdowej do nieruchomości. Wskazane na zamieszczonym w opinii rysunku kierunki spływu wód gruntowych uznano za prawdopodobne, nie uzasadniając tego w żaden sposób. Brak jest ustaleń dotyczących zakresu wprowadzonych zmian gruntowych na działkach [...] i [...] oraz wyjaśnienia ewentualnych konsekwencji takich zmian. Co więcej, wnioski opinii są twierdzeniami nie zawierającymi uzasadnienia. Z opinii nie wynika dlaczego zakres zmian gruntowych nie powoduje zmian w układzie wodnym działek sąsiednich. Wymagało również wyjaśnienia stwierdzenie biegłego, że kierunek spływu wód gruntowych do pobliskiego cieku wskazuje na brak oddziaływania wód stagnujących na działki skarżącego skoro jednocześnie w tej opinii biegły uznał kierunek spływu wód jedynie za prawdopodobny. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, analizując opinię biegłego, powinno było przede wszystkim wyjaśnić wynikające z opinii wątpliwości, przesłuchując biegłego na rozprawie administracyjnej bądź też zlecając wykonanie opinii uzupełniającej, którą także należało ocenić. Wskazane powyżej uchybienia dotyczące opinii biegłego i brak jej oceny przez Kolegium prowadzą do wniosku, że postępowanie w sprawie przeprowadzono z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów postępowania, a decyzja wydana przez organ odwoławczy musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnić należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego kwestia ta nie ma znaczenia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się wskazań Sądu wynikających wprost z niniejszego uzasadnienia. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ winien więc przeprowadzić postępowanie celem jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.