II SA/Gl 885/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. B. i L. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta C. udzielił K. K. i D. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i rozbudowę istniejącego w pierwszej linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w O. Decyzja ta została przeznaczona do doręczenia wyłącznie wnioskodawcom. Egzemplarz znajdujący się w aktach sprawy jest opatrzony pieczęcią z informację, że decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r. na podstawie tej decyzji inwestorzy rozpoczęli roboty. Prowadząc w związku z wystąpieniem K. B. i L. B. postępowanie w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta decyzją z [...] r. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z [...] r. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z [...] r., który nadto umorzył postępowanie przed organem I instancji prowadzone w trybie wznowienia. Wojewoda stanął na stanowisku, że w sprawie nie doszło do nabycia przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności, albowiem nie została ona doręczona właścicielom sąsiedniej nieruchomości, K. i L. B. Wojewoda zalecił doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]r., co organ I instancji uczynił. Decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona K. i L.B. w dniu [...]r. Zgodnie z pouczeniem, K. i L. B. wnieśli od decyzji odwołanie. Po jego rozpoznaniu Wojewoda [...] decyzją z [...]r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...]r. o pozwoleniu na budowę i rozbudowę i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji w stosunku do obiektów czynności podjął organ nadzoru budowlanego. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do rozbudowywanego budynku położonego w pierwszej linii zabudowy na działce inwestorów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin terenu budowy i postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego nakazał inwestorom wstrzymać prowadzenie robót przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w pierwszej linii zabudowy na działce nr [...] wykonywanych niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Wnioskiem z [...] r. inwestorzy zwrócili się do PINB o zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. PINB w C. pismem z [...] r. wystąpił do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, podając w podstawie prawnej art. 9 ust. 1 prawa budowlanego w związku z lokalizacją rozbudowywanej części budynku w odległości 0,45 m od budynku na działce sąsiedniej. Następnie postanowieniem z [...] r. PINB w C., powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu prowadzone przez siebie postępowanie w sprawie prawidłowości realizowanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w powołanym przepisie. W złożonych zażaleniach K. B. i L. B. podnieśli, że w sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne, a wniosek o udzielenia upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych nie uzasadnia zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister Infrastruktury pismem z 25 sierpnia 2011 r., otrzymanym przez organ 30 sierpnia 2011 r. powiadomił, że wniosek organu nadzoru budowlanego nie podlega rozpoznaniu, albowiem do wystąpienia o udzielenie upoważnienia są uprawnione tylko organy administracji architektoniczno-budowlanej. W reakcji na to pismo organ nadzoru budowlanego ponowił swój wniosek do Ministra pismem z 31 sierpnia 2011 r. Zaskarżonym postanowieniem z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru dotyczy rozbudowy budynku, dokonanej na podstawie decyzji zaopatrzonej w klauzulę wykonalności, uchylonej w postępowaniu odwoławczym z powodu niezgodności projektu z § 12 warunków technicznych oraz planem miejscowym w zakresie budowy garażu. Powołując się na wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1951/08 podał, że nie jest wykluczone zastosowanie instytucji zgody na odstępstwo od warunków technicznych z art. 9 prawa budowlanego także w postępowaniu legalizacyjnym. Wystąpienie organu o udzielenie upoważnienia do udzielenia takiej zgody stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie przez Ministra zagadnienia dotyczącego udzielenia upoważnienia ma bezpośredni wpływ na wynik prowadzonego postępowania. W skardze do sądu administracyjnego K. B. i L. B. wnieśli o uchylenie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, zarzucając że służy ono jedynie przedłużeniu postępowania, natomiast skarżący są zainteresowani w szybkim merytorycznym zakończeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny wyznaczony jest granicami sprawy. Z tego względu poza tą kontrolą pozostają w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Procesowy charakter zaskarżonego postanowienia wyklucza także dokonywanie przez Sąd oceny dopuszczalności stosowania instytucji zgody na odstępstwo od warunków technicznych na etapie postępowania legalizacyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Ocena ogranicza się w konsekwencji do tego, czy istotnie wystąpienie przez organ do właściwego Ministra o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych jest okolicznością uzasadniającą obligatoryjne zawieszenie postępowania, zaś zgoda Ministra (lub jej brak) stanowią kwestię prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Postanowienie takie nie podlega odrębnemu zażaleniu, lecz może być skarżone w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę. Regulacja art. 9 ust. 2 prawa budowlanego daje podstawę do stwierdzenia dwóch kwestii. Po pierwsze, organem udzielającym zgody na odstępstwo jest organ prowadzący postępowanie w sprawie, do którego właściwości należy wydanie w sprawie decyzji. Po drugie, stanowisko Ministra w kwestii upoważnienia tego organu właściwego w sprawie, nie jest wydawane w toku jakiegoś odrębnie prowadzonego postępowania, upoważnienie udzielane przez Ministra nie załatwia sprawy administracyjnej. W związku z powyższym, w przekonaniu orzekającego Sądu, wystąpienie przez organ właściwy w sprawie do Ministra o udzielenie upoważnienia, jest jedną z czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania. Nie stanowią odrębnej sprawy zarówno udzielenie przez organ właściwy w sprawie zgody na odstępstwo, jak i udzielenie w tej kwestii upoważnienia przez Ministra. Natomiast powołany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia przepis art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obliguje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, jeśli załatwienie rozpoznawanej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Rozumienia zagadnienia wstępnego dotyczy bogaty dorobek judykatury i nauki postępowania administracyjnego, nie jest on przy tym w jakimś zdecydowanym stopniu rozbieżny. Zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. charakteryzuje kilka zgodnie wskazywanych cech. Jest to po pierwsze zagadnienie prawne, po drugie jego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu niż prowadzący postępowanie lub do sądu, po trzecie może ono być przedmiotem odrębnego postępowania przed innym organem lub sądem. Nadto w sprawie istnieje konieczność rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co oznacza, że bez jego rozstrzygnięcia, nie jest możliwe załatwienie sprawy administracyjnej i postępowanie musi ulec zawieszeniu. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 102 k.p.a., ograniczona jest aktywność organu w sprawie w czasie zawieszenia, do czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, zatem do czynności naprawdę wyjątkowych. Wystąpienie do Ministra o udzielenie upoważnienia, o jakim mowa w art. 9 prawa budowlanego, w ocenie Sądu nie spełnia wskazanych powyżej kryteriów cechujących zagadnienie wstępne. O ile można się zgodzić, że upoważnienie takie wpływa faktycznie na sposób rozpoznania sprawy, to nie można stwierdzić, że bez jego udzielenia, załatwienie sprawy nie jest możliwe. Bez upoważnienia ministra organ nie może wyrazić zgody na odstępstwo od warunków technicznych, ale w takiej sytuacji przepisy nie stanowią, że załatwienie sprawy nie jest możliwe, będzie ona po prostu załatwiona z uwzględnieniem standardów wyznaczonych przepisami technicznymi. Nie jest też tak, że minister rozpoznaje jakieś zagadnienie o prawnym charakterze, jest to raczej kwestia oceny zasadności odstąpienia od przepisów technicznych w określonych okolicznościach faktycznych. Wobec podanych wyżej argumentów, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że kwestia upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej dotyczącej oceny zgodności obiektu budowlanego z prawem. Wystąpienie do ministra o udzielenie upoważnienia, jest czynnością podjętą przez organ w ramach prowadzonego postępowania. Do czasu ewentualnego uzyskania takiego upoważnienia, czynności możliwe do przeprowadzenia i wyjaśnienia sprawy mogą być podejmowane. Nadto nie można też pominąć faktu, że na etapie postępowania zażaleniowego odpowiedź (negatywna) Ministra została udzielona, nie skorzystał on z możliwości upoważnienia organu do udzielenia zgody na odstępstwo. Fakt, że organ I instancji ponowił swój wniosek wyraźnie wskazuje, że zajęcie stanowiska przez ministra następuje nie w jakiejś sformalizowanej procesowo postaci lecz jest efektem aktywności organu właściwego w sprawie w ramach prowadzonego postępowania, nie zaś odrębnym rozstrzygnięciem kwestii o prawnym charakterze. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis w kwocie 100 zł) na rzecz strony skarżącej nie postanowiono, ze względu na brak stosownego wniosku w tym zakresie złożonego do czasu zamknięcia rozprawy. O prawie żądania zwrotu kosztów Sąd prawidłowo pouczył stronę skarżącą, zarówno doręczając odpis zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu (z dnia 1 grudnia 2011 r.), jak i zawiadamiając o rozprawie (pkt 5 pouczenia w zawiadomieniu z dnia 20 marca 2012 r.).