I SA/Ol 150/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 17 maja 2012r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. określa , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu ; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 09.12.2011r.,którą przyznano E.K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2011 w wysokości 6.186,43 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) - 4.902,94 zł i z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych - 1.283,49 zł oraz odmówiono przyznania UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych. Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, że: E.K. złożyła w dniu 09.05.2011r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2011 – działek nr 124/3, 124/5 i 124/6. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 09.12.2011r. przyznał w/w płatności bezpośrednie powołując się na pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (dalej: PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne powołane w w/w wniosku z 09.05.2010r. W zakresie JPO poinformował, że zmniejszono powierzchnię zgłoszonych do płatności działek z 10,38 ha do 9,22 ha. Wskazał, że zgłoszona powierzchnia działki 124/5-5,63ha przekraczała powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą dla tej działki, wynoszącą 5,02 ha,; zgłoszona powierzchnia działki 124/6 - 2,96ha przekraczała PEG ustaloną dla tej działki, wynoszącą 2,41ha. Organ podał podstawy prawne w tym zakresie i przedstawił wyliczenia procentowej różnicy między powierzchnią działek deklarowaną, a stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej (12,5813 %) oraz powierzchni po uwzględnieniu sankcji (6,90 ha). Podał kwotę, o którą pomniejszono JPO – 1.648,52 zł i kwotę przyznanej płatności - 4.902,94 zł. Odnośnie UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zmniejszył powierzchnię zgłoszonych do płatności działek: – nr 124/5 z zadeklarowanych 1,00 ha (B1 i C1) do 0,89 ha każda, – nr 124/6 z zadeklarowanej 2,96 ha do 2,41 ha. – nr 124/3 z zadeklarowanej 2,94 ha do 1,79 ha. Organ przedstawił wyliczenia procentowej różnicy między powierzchnią działek deklarowaną, a stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej (32,107 %). Na tej podstawie stwierdził, że nie przyznaje pomocy, powołując się na § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz zgodnie z art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. L 316, 02/12/2009, P. 0065 - 0112). Uzasadniając przyznanie UPO do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (1.283,49 zł), organ podał, że powierzchnia, co do której naliczono płatność, wynosi 3,24 ha. Wskazał, że zgłoszono powierzchnię 3,63 ha jako obszar oznaczony literą A na działce nr 124/5 i występuje tu przekroczenie powierzchni ewidencyjno- gospodarczej (PEG) na tej działce. Organ zaznaczył, że w sprawie nie ma zastosowania art. 73 w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi o wyjątkach do stosowania obniżek i wykluczeń. Strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Producent rolny winien dokonać dokładnego pomiaru działek przed ich zgłoszeniem, odliczyć powierzchnie zadrzewione i zakrzaczone, zabudowane, drogi (oprócz dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej i technologicznych), wody, odłogi i inne. Dodał, że wypełniając załącznik graficzny, przedstawiający granice działek rolnych A, B, B1, C i C1, strona zakwestionowała przebieg granic wyznaczonych przez PEG wskazując, że użytkuje mniej niż obszar PEG. Jednak wypełniając wniosek z 09.05.2011r. podała, że użytkuje powierzchnię gruntów rolnych zgodnie z PEG. Od tej decyzji strona odwołała się podając, że deklarowana powierzchnia była zgodna z załącznikiem do wniosku, jaki otrzymała od organu drogą pocztową. Wyjaśniła, że w 2010r. w jej gospodarstwie była przeprowadzona kontrola na miejscu, która potwierdziła zgodność powierzchni deklarowanych ze stanem faktycznym. Fakt ten spowodował, że w roku 2011 skarżąca zadeklarowała taką samą powierzchnię, jaka była zmierzona podczas kontroli na miejscu w roku 2010. Pozbawienie UPO uznała za bardzo krzywdzące. Podkreśliła, że wiadomym jest, iż płatność UPO nie może być przyznana do powierzchni większej niż płatność JPO, zaś błąd w zakresie UPO nie był próbą wyłudzenia płatności, lecz oczywistą omyłką. Odwołująca się wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem jej wyjaśnień. Dyrektor Oddzialu Regionalnego ARiMR nie uwzględnił odwołania. Decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił obszernie treść przepisów, które zastosowano w sprawie, podał podstawy prawne oraz wyjaśnił znaczenie i dokładność pomiaru obszarów dokonywanych w ramach Systemu Identyfikacji Obszarów Rolnych (LIPS). Podkreślił, że pomiary dokonane według ortofotomapy są dokonywane z dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu. Wskazał, że jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych. Dane te, zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych( grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Powołując się na treść art.3ust.3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ podkreślił, że w przypadku, gdy producent rolny nie zgadza się z wynikami kontroli administracyjnej wniosku, sam powinien udowodnić prawidłowość deklaracji przedstawionych w tym wniosku. Organ odwoławczy podsumował, że za kwalifikujące się do płatności przyjęto następujące obszary: - działka rolna A - 3,24 ha, wobec powierzchni deklarowanej 3,63ha, przy czym powierzchnia działki ewidencyjnej nr 124/5 w ramach tej działki rolnej wyniosła 3,24 ha; - działka rolna B - 4,18 ha, wobec powierzchni deklarowanej 4,75 ha, przy czym powierzchnia działki ewidencyjnej nr 124/5 w ramach tej działki rolnej wyniosła 0,89 ha, działki ewidencyjnej nr 124/6 wyniosła 2,00 ha oraz działki ewidencyjnej nr 124/3 wyniosła 1,29 ha; - działka rolna B1 - 4,18 ha, wobec powierzchni deklarowanej 5,90 ha, przy czym powierzchnia działki ewidencyjnej nr 124/5 w ramach tej działki rolnej wyniosła 0,89 ha, działki ewidencyjnej nr 124/6 wyniosła 2,00 ha oraz działki ewidencyjnej nr 124/3 wyniosła 1,29 ha; - działka rolna C - 1,80 ha, przy czym powierzchnia działki ewidencyjnej nr 124/6 w ramach tej działki rolnej wyniosła 0,41 ha, działki ewidencyjnej nr 124/3 wyniosła 0,50 ha, działki ewidencyjnej nr 124/5 wyniosła 0,89 ha; - działka rolna C1 - 1,80 ha, przy czym powierzchnia działki ewidencyjnej nr 124/6 w ramach tej działki rolnej wyniosła 0,41 ha, działki ewidencyjnej nr 124/3 wyniosła 0,50 ha, działki ewidencyjnej nr 124/5 wyniosła 0,89 ha. Organ odwoławczy podał, iż strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Uznał, że przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku dopuściła się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie. Deklarując we wniosku określone grunty rolne, powinna przed jego złożeniem dokonać, czy to samodzielnie, czy przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów, do których ubiegała się o przyznanie płatności. Jak wskazano, producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Odwołująca się powinna sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów. To, że wniosek wypełniła w oparciu o załącznik otrzymany od ARiMR nie zwalnia od odpowiedzialności za jego treść. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wypełnienia wniosku zgodnie ze stanem faktycznym, zaś przesyłane informacje stanowią jedynie wskazówkę i nie zastępują deklaracji rolnika, który składając podpis pod wnioskiem bierze odpowiedzialność za poprawność danych w nim zadeklarowanych. Organ odwoławczy przedstawił wyliczenie przyznanych płatności i potwierdził w pełni prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez Kierownika Biura Powiatowego w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Podniosła, że nie można jej przypisywać winy w powstaniu rozbieżności między deklarowaną powierzchnią działek, a stwierdzoną w wyniku kontroli. Przywołała ustalenia kontroli z kwietnia 2011r. dotyczącej płatności przyznanych na 2010r. i stwierdziła, że podała wielkości działek zgodnie z wynikami tej kontroli. Wielkości te zostały naniesione we wniosku o przyznanie płatności na 2011r. doręczonym skarżącej przez organ i były to te same dane, co we wniosku na 2010r. Powyższe świadczyć ma o prawdziwości danych zawartych we wniosku na 2011r. i skarżąca nie widzi podstaw argumentacji organów, że zobowiązana była do sprawdzenia deklarowanych powierzchni działek. Tym bardziej, że prawidłowość tych danych potwierdził sam organ w wyniku kontroli, co teraz pośrednio sam kwestionuje. W jej ocenie skoro pomiary tych samych działek w odstępie kilku miesięcy, wykonane tą samą metodą, różnią się, to istnieją obawy co do ich rzetelności. Podniosła, że organ nie wykazał, że działki były wykorzystywane przez stronę w innych granicach niż w 2010r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że problem dotyczy rzeczywistego i aktualnego pomiaru działki. Wcześniejsze pomiary mogły być błędne, a w interesie beneficjenta jest prawidłowe ustalenie powierzchni – także w kontekście składania wniosków w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ramach kontroli działalności organów administracji publicznej pod wglądem zgodności z prawem, sąd dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa, stanowiące o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, jak też określające kompetencje organów. Stosownie do art. 145 § 1 pkt.1 lit a –c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U z 2012r. poz.270.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy dała podstawę do uwzględnienia skargi. Zasady i tryb przyznawania płatności obszarowych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. 2009r. Dz.U. nr 70 poz. 1051 ze zm.). Ustawa ta jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 Rozporządzeń Rady (WE) i Komisji(WE)., (które są stosowane bezpośrednio), w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich. W art. 3 ust. 1 ustawa stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 art. 3 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Nie oznacza to jednak, że na organach Agencji nie ciążą żadne obowiązki w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zasada praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach...., nakazuje uwzględniać w postępowaniu okoliczności świadczące na korzyść strony postępowania, której zarzuca się w szczególności zawyżenie deklarowanej powierzchni działek uprawniającej do płatności. Trzeba wskazać, że w myśl art.3 ust 2 pkt.2 ustawy organ jest zobowiązany do "wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Mieści się w tym obowiązku rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazywanych przez skarżącą w toku postępowania, mianowicie do wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w trakcie załatwiania wniosku o płatności za rok 2010. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w 2010r. przeprowadzono wobec wnioskodawczyni kontrolę metodą teledetekcji, o której mowa w art. 35 w związku z art. 33 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr. 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu ....( Dz.U. UE L 09.316.65 ze zm.) zwanego dalej w skrócie Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr. 1122/2009. Podczas kontroli dokonano pomiarów działek rolnych. Ostateczny raport z kontroli został doręczony stronie, a także Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji w dniu 7 kwietnia 2011r. Trzeba zauważyć, że nie wystąpiły wówczas znaczące różnice między powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną. Powierzchnia gruntów rolnych zakwalifikowanych do JPO przez organ w wydanej w dniu 7.04.2011r. decyzji o płatnościach na rok 2010 wyniosła 10,25 ha. O ile zatem nie do końca prawdziwe jest twierdzenie skarżącej, że w oparciu o wyniki kontroli złożyła wniosek o płatności na rok 2011, gdyż w dalszym ciągu do JPO zgłosiła powierzchnię 10,38 ha, to słuszne jest twierdzenie, że w takim stanie rzeczy nie miała powodów do dokonywania ewentualnych pomiarów we własnym zakresie, przed złożeniem wniosku na rok następny. Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia przez organy Agencji zawyżenia deklarowanej we wniosku na 2011r. powierzchni do płatności uzupełniających w zakresie upraw podstawowych. Sama skarżąca to przyznała, składając korektę wniosku w dniu 24 sierpnia 2004r., w związku ze stwierdzeniem przez organ nieprawidłowości w tym zakresie. Do UPO zadeklarowała 4.75 ha, podczas gdy pierwotnie we wniosku zgłoszona powierzchnia wynosiła 5.90 ha. Taki błąd, dotyczący deklarowanej powierzchni określonych upraw, nie może być uznany za oczywisty, w rozumieniu art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr. 1129/2009. Zastosowanie w takim wypadku ma art. 14 ust. 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, jeśli właściwy organ poinformował rolnika o nieprawidłowościach, nie jest możliwe dokonanie zmian m.in. w zakresie uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku. Natomiast zupełnie nieprzekonujące jest stanowisko organów obu instancji, które powołując się na kontrolę administracyjną wniosku i nie dysponując żadnym innym materiałem dowodowym, poza pozyskanym podczas kontroli przeprowadzonej w 2010r. ustaliły mniejsze powierzchnie działek rolnych, kwalifikujących się do płatności. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, że dokonano nowych pomiarów systemem informatycznym. Szeroka argumentacja organu odwoławczego w zakresie większej dokładności tego rodzaju pomiarów od pomiarów dokonywanych w terenie z jednoczesnym wskazaniem na obowiązek ewentualnego pomierzenia działek przez rolnika we własnym zakresie, dowodzi wewnętrznej sprzeczności stanowiska organów. Jeżeli bowiem mierzenie za pomocą narzędzi informatycznych na podkładzie ortofotomapy jest 2-3 razy dokładniejsze to zawsze wystąpi różnica między obszarem ustalonym w oparciu o fizyczne mierzenie działek a obszarem ustalonym informatycznie. Stąd ustalony w art. 35 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE sposób postępowania czyli: wykonanie fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadzenie fizycznej inspekcji terenowej na wszystkich działkach rolnych, przy pomiarze których stosuje się określony wskaźnik tolerancji oraz uwzględnia strefy buforowe (art. 34). W ocenie Sądu słuszne okazały się zarzuty skargi, że organy Agencji nie wykazały, by działki rolne w 2011r. były wykorzystywane przez skarżącą w innych granicach niż w 2010r. Nie uzasadniły też w sposób jasny, dlaczego uznały, nie dysponując żadnym materiałem dowodowym, poza wnioskiem, iż powierzchnie działek uprawniające do płatności należało ustalić w innych wielkościach niż przyjęte na podstawie wyników kontroli z 2010r. i wskazane w raporcie z dnia 7 kwietnia 2011r. Konsekwencją uznania, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego. Artykuł 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr. 1122/2009, który określa skutki zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności obszarowych niż rzeczywiście kwalifikujące się w zależności od wielkości "przedeklarowania" stosuje się, gdy nie budzi wątpliwości poprawność ustalenia "powierzchni przedeklarowanej". Tymczasem w niniejszej sprawie, organ nie wyjaśnił, dlaczego i w jaki sposób ustalił powierzchnie inne niż stwierdzone podczas kontroli. Jeżeli różnica wynikać ma natomiast tylko z przyjęcia "wyższości zastosowanej metody pomiaru" to nie sposób rolnikowi zarzucić niedbalstwa w zakresie zgłoszonych powierzchni (nie dotyczy to oczywiście zawyżenia deklarowanej powierzchni do UPO i tej różnicy, która została stwierdzona podczas kontroli w 2010r. a nieuwzględniona we wniosku na 2011r.) Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1,p.p.s.a. ,a o nie wykonywaniu uchylonej decyzji na podstawie art.152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organy Agencji przedstawią w uzasadnieniu decyzji sposób, w jaki dokonano pomiaru poszczególnych działek, a ponadto wyjaśnią, dlaczego nie uznały wyników kontroli ustalonych w raporcie z dnia 7.04.2011r. za miarodajne w odniesieniu do roku 2011r. Uwzględnią wyrażoną wyżej ocenę w kwestii "winy" rolnika.