II SA/Gl 895/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie "prawidłowości wykonania" nadbudowy budynku mieszkalnego należącego do I. i M. K., usytuowanego na działce nr [1] w miejscowości W. przy ulicy [...], do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego z sąsiednią działką nr [2]. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że w toku prowadzonego postępowania inwestorzy poinformowali, że Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami: nr [1], stanowiącej własność I. i M. K. oraz nr [2], stanowiącej własność M. J. W związku z tym brak jest możliwości określenia przebiegu granicy między tymi działkami, a tym samym stwierdzenia, czy lokalizacja nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [1] narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Właściciel działki nr [2] żąda natomiast doprowadzenia nadbudowy budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., nr [...]wydanej przez Wójta Gminy P. z upoważnienia Starosty [...]. Rozstrzygnięcie więc zagadnienia wstępnego ( przebiegu granicy między działkami ) ma wpływ na wynik postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W zażaleniu na to postanowienie M. J. podniosła, że nadbudowa budynku mieszkalnego została wykonana niezgodnie z pozwoleniem na budowę, szczegóły dokonanego odstępstwa zostały dokładnie przez nią opisane i organ nadzoru budowlanego władny jest we własnym zakresie orzec o doprowadzeniu nadbudowy do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa możliwe jest wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, załatwienia istoty sprawy administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego toczące się postępowanie rozgraniczeniowe między działkami nr [1] i nr [2] nie może stanowić zagadnienia wstępnego. Nie uniemożliwia ono bowiem dalszego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego i wydania decyzji, jakkolwiek może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże nie może stanowić o uznaniu tej okoliczności za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. K. i M. K. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania bądź o zmianę tego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nadbudowa budynku dokonana została na murach starej, istniejącej od kilkudziesięciu lat części budynku. Budowa wykonana została zgodnie z pozwoleniem budowlanym i sztuką budowlaną, bez zastrzeżeń ze strony brata inwestora, ówczesnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Formalne rozgraniczenie dwóch działek, stanowiących w przeszłości jedną nieruchomość jest konieczne, bowiem pierwotny podział dokonany został bez uwzględnienia wymaganych obecnie 4 m od granicy z sąsiednią działką. Wszelkie propozycje urzędowego załatwienia sprawy, w tym zakupienia części sąsiedniej działki, nie przyniosły rezultatu. Skarżący dodali, że budynek na działce nr [2] jest usytuowany w taki sposób, że zabezpieczenie tego fragmentu pasa gruntu nie spowoduje naruszenia przepisów w zakresie sytuowania budynku na działce. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył wszystkich wyłaniających się w tej sprawie okoliczności i faktycznie podjął decyzję o rozgraniczeniu, nie będąc do tego umocowany. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podkreślając, że toczące się przed innym organem postępowanie o rozgraniczenie nie uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji, jakkolwiek może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uczestniczka postępowania M. J. przyłączyła się do stanowiska organu odwoławczego i w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2012 r. wniosła o oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zawarte w skardze zarzuty nie doprowadziły do podważenia legalności kontrolowanego aktu administracyjnego. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne mające na celu ocenę legalności wykonanych robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego na działce nr [1] we W. przy ulicy [...] zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...]r. Trafnie zwrócił uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą uchylił wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję i jednocześnie orzekł o umorzeniu dotychczasowego postępowania przed tym organem, na wadliwy tryb w jakim zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie, a nadto ukierunkował dalsze postępowanie. Poza sporem jest bowiem, że inwestorzy ( skarżący I. i M. małżonkowie K. ) roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego rozpoczęli na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Obowiązkiem inwestorów było więc wykonać roboty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a istotne odstąpienie od tego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę dopuszczalne było jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę ( art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wobec tego, że inwestorzy zawiadomili organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. o zakończeniu budowy i upłynął termin do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane, zasadnie stwierdził organ odwoławczy w powołanej na wstępie reformatoryjnej decyzji, że rzeczą organu nadzoru budowlanego było prowadzić postępowanie w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przede wszystkim ustalenia warunków pozwolenia na budowę, w tym ustaleń projektu budowlanego zarówno w części architektoniczno-budowlanej, jak i zagospodarowania działki budowlanej i terenu otaczającego inwestycję, a następnie dokonania konfrontacji tych ustaleń z faktycznym zakresem wykonanych robót i wyrażenia oceny czy doszło do odstępstw, a jeśli tak czy noszą znamiona odstępstwa istotnego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zdecydował się zawiesić postępowanie z uwagi na wszczęcie postępowania mającego ustalić przebieg linii granicznej między działkami nr [1] i nr [2]. Na obecnym etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego jego zawieszenie z uwagi na powstanie sporu granicznego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uzasadniającego wstrzymanie się przez organ nadzoru budowlanego z podejmowaniem czynności procesowych, w każdym razie jest co najmniej przedwczesne. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany ( projekt zagospodarowania działki ) zakładał usytuowanie budynku na działce nr [1] w odległości 4,00 m od granicy z sąsiednią działką nr [2]. Pomijając prawidłowość określenia takiej odległości należy mieć na względzie, że decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, korzysta z domniemania prawdziwości. Nie oznacza to, że decyzja ta jako ostateczna nie może być weryfikowana, tyle tylko że może to nastąpić na warunkach określonych w zdaniu drugim powołanego przepisu. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego nie zadbał nawet o ustalenie, jaki jest prawny przebieg linii granicznej w oparciu o aktualny dokument przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Aczkolwiek w aktach znajduje się oświadczenie geodety S. L. z dnia [...]r., które zawiera informację, że budynek na działce nr [1] usytuowany jest w odległości 3,40 m od granicy z działką nr [2], to jednak brak jest aktualnej mapy lub innego dokumentu potwierdzającego to oświadczenie. Umknęło również organowi, że inwestor zawiadamiając o zakończeniu budowy obowiązany jest przedłożyć dokumentację powykonawczą zawierającą m.in. geodezyjne pomiary powykonawcze. Taką inwentaryzację inwestorzy dołączyli do pisma z dnia [...] r. (załącznik nr 5). Istniały zatem podstawy, biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy po ewentualnym jego uzupełnieniu o aktualną mapę, do ustalenia przebiegu linii granicznej w oparciu o stan prawny. Zgodzić się więc należy z poglądem organu odwoławczego, że sam fakt wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi przeszkody w kontynuowaniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Ponadto, i to zasadniczo, organ nadzoru budowlanego nie poczynił własnych ustaleń w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych, w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie. Przede wszystkim organ nie ustalił, jakie konkretnie roboty zostały zrealizowane, czy wykonane zostały zgodnie z warunkami pozwolenia, o ile zaś inwestorzy dopuścili się odstępstw, to czy noszą one cechy odstępstwa istotnego. Ma to podstawowe znaczenie dla kierunku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym dysponuje zaś środkami pozwalającymi na poczynienie stanowczych ustaleń w tym zakresie (skorzystanie z dokumentacji budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót, zażądanie dodatkowej inwentaryzacji robót z oceną techniczną lub ekspertyzą). Mając na uwadze katalog rozstrzygnięć wynikający z art. 51 ustawy Prawo budowlane w ostateczności może się okazać, że przebieg linii granicznej między działkami nie będzie miał żadnego znaczenia dla wyniku postępowania naprawczego. Z przytoczonych powodów zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania należało uznać za trafne i zgodne z prawem. Na obecnym etapie postępowania naprawczego nie można bowiem w sporze granicznym upatrywać kwestii prejudycjalnej. Podzielić przy tym należy stanowisko organu, którego działanie zaskarżono, że wydanie postanowienia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa. Na dalszym etapie postępowania prowadzonego w stosunku do wykonanych robót budowlanych, organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali rodzaj, zakres i charakter wykonanych robót, następnie dokona konfrontacji z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, w tym wynikającymi z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Właściwe ustalenia w omawianym zakresie pozwolą na wyprowadzenie wniosku, czy inwestorzy dopuścili się odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i czy odstępstwo ma charakter istotny. Będzie miał na względzie organ nadzoru budowlanego, że ostateczna decyzja podejmowana w toku postępowania prowadzonego na podstawie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami udzielonego pozwolenia lub przepisami.