II OW 42/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Kazimierza Dolnego z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Kazimierza Dolnego a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Puławach dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. S. postanawia: oddalić wniosek. Burmistrz Kazimierza Dolnego wnioskiem z dnia 21 lutego 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Kazimierza Dolnego a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Puławach przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy wynikłej w skutek wniesienia podania przez J. S. dotyczącego nieprawidłowości w eksploatowaniu oczka wodnego ze szkodą dla sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy J. S. złożył do Burmistrza Kazimierza Dolnego pismo dotyczące nieszczelnego oczka wodnego znajdującego się na sąsiedniej działce, które powoduje podsiąkania budynku gospodarczego i pęknięcia posadzki oraz naruszenie struktury budynku J. S. Burmistrz Kazimierza Dolnego pismem z dnia 24 czerwca 2011 r. przekazał pismo J. S. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Puławach jako organowi właściwemu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach pismem z dnia 11 lipca 2011 r. zwrócił pismo J. S. Burmistrzowi Kazimierza Dolnego informując go, że zgodnie z obowiązującymi przepisami budowa oczka wodnego nie naruszała obowiązującej w dacie jego powstania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, gdyż na tego rodzaju roboty budowlane nie było wówczas wymogu pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi rozpoczęcia budowy. Z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku Burmistrz Kazimierza Dolnego pozostawił go bez rozpoznania. Następnie J. S. wystąpił do Burmistrza Kazimierza Dolnego z prośba o ponowne rozparzenie wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz Kazimierza Dolnego zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2011 r. znak: [...] ponownie przekazał sprawę według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach podnosząc, że na podstawie art. 61 prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego oraz na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Organ może także zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości o czym stanowi art. 66 ust.2 prawa budowlanego. W myśl artykułu 83 ust. 1 prawa budowlanego do zadań nadzoru budowlanego należy przeprowadzanie kontroli w zakresie utrzymywania obiektów budowlanych i wydawanie stosownych decyzji w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. W odpowiedzi na pismo Burmistrza, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach poinformował Burmistrza Kazimierza Dolnego, że zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. na wykonanie oczka wodnego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenie. Jednocześnie podniesiono, że zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 5 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 1976 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego nad budownictwem w dziedzinie gospodarki wodnej, zgłoszenia właściwemu organowi wymagał zamiar rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie: obiektów budowlanych lub ich części wchodzących w skład zbiorników wodnych o pojemności całkowitej przekraczającej 300 tys. m2 albo piętrzenia wody ponad 2m, w związku z czym wybudowane ok. 20 lat temu oczko wodne o pojemności całkowitej nie przekraczającej 300 tys. m2 nie podlegało wymogowi ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru rozpoczęcia budowy. Wskazano też, że przepisy techniczno-budowlane nie określają wymaganej szczelności dla oczek wodnych. Podkreślono również, iż J. S. prawidłowo powołał się na art. 29 ustawy – Prawo wodne, z którego ust. 3 wynika, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Burmistrz Kazimierza Dolnego wnioskiem z dnia 21 lutego 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Kazimierza Dolnego a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Puławach przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy wynikłej w skutek wniesienia podania przez J. S. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz podniósł, że źródłem problemu wskazanym w piśmie strony jest utrzymywanie w niewłaściwym stanie technicznym obiektu budowlanego (oczka wodnego), co pozwala na ustalenie właściwości PINB w tej sprawie. Zdaniem Burmistrza, nawet w razie uznania, że w opisanej sytuacji kompetencje obu organów całkowicie się nie wykluczają i jednocześnie w razie uznania przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego za spełnione (tzn. wstępnie zakładając, że stan faktyczny odpowiada temu co strona wskazuje w podaniu), to najwłaściwszym środkiem do usunięcia naruszeń byłoby wydanie odpowiednich wskazań przez organ wyspecjalizowany w ocenie stanu technicznego obiektów budowlanych, a tym jest PINB. Burmistrz wydając decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może nakazać przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. W praktyce decyzja taka powinna być równoznaczna z doprowadzeniem oczka wodnego do właściwego stanu technicznego. Powinno to także wyeliminować pozostałe problemy opisane we wniosku, w tym związane z uzupełnianiem wody. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach podtrzymał argumentu zawarte w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyżej wymienione przepisy, rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Kazimierza Dolnego a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Puławach, należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można jednak oczekiwać rozstrzygnięcia takiego sporu bez wcześniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, na tle której spór powstał. Spór kompetencyjny jest sporem o prawo. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy, której stan faktyczny został przedstawiony w piśmie skierowanym do organu. Organ, do którego wpłynęło pismo (wniosek, podanie), aby uznać swą właściwość w danej sprawie albo wykluczyć ją i przekazać podanie do innego, właściwego organu, powinien w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy (przedmiot postępowania), gdyż to jest niezbędne w procesie stosowania prawa. Stosowanie prawa (subsumcja) polega na przyporządkowaniu ustalonego stanu faktycznego sprawy do odpowiedniej normy prawnej, ustalanej w wyniku dokonania wykładni przepisów prawa. Bez ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie można prawidłowo zastosować przepisów prawa a co za tym idzie, ustalić właściwego organu do załatwienia danej sprawy. W takim stanie rzeczy można mówić, że spór kompetencyjny jest pozorny, przedwczesny, gdyż organy będące w sporze odnoszą swoje kompetencje do różnych stanów faktycznych, które mogą mieć miejsce w sprawie (postanowienia NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 7 października 2005 r., II OW 42/05, niepubl.). W niniejszej sprawie żaden z organów będących w sporze, nie dokonał ustaleń stanu faktycznego, w oparciu o które można by określić organ właściwy do załatwienia sprawy przedstawionej w pismach J. S., opierając swoje rozważania wyłącznie w oparciu o przesłane pismo. Tymczasem opis sprawy w podaniu J. S. nie może być miarodajnym i wystarczającym dla organów administracji publicznej przedstawieniem stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z przesłanych akt, sprawa przedstawiona w piśmie z 5 czerwca 2011 r. J. S. może równie dobrze należeć do kompetencji jednego jak i drugiego z organów będących w sporze, jednak nie można tego ustalić "zza biurka", opierając się wyłącznie na relacji strony. Takie działanie organów, a właściwie jego brak, przypomina sklep samoobsługowy, gdzie klient obsługuje się sam a w kasie płaci tylko rachunek. Organy będące w sporze w niniejszej sprawie, najwyraźniej zapomniały jaką rolę dla nich wyznaczają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i jakie ciążą na nich obowiązki (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Na marginesie należy zauważyć, iż fakt, że przedmiotowe oczko wodne powstało pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. nie oznacza, że jako obiekt budowlany aktualnie nie podlega kompetencjom organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., należało oddalić.