IV SAB/Wr 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku M. N. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od chwili zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta W. w rozpoznaniu wniosku M. N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz M. N. kwotę 100 (słownie : sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. M. N. zwrócił się do Urzędu Miejskiego we W. - Wydziału Architektury i Budownictwa o udostępnienie - w formie scanu - wydanych w latach 2008-2011 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wydanych na ich podstawie pozwoleń na budowę w odniesieniu do: - części miasta objętych uchwałami Rady Miejskiej W. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: obszaru M. W. K. (uchwała nr [...]), w rejonie ulic [...], [...], [....] (uchwała nr [...]), obszaru położonego w rejonie ulic B. i K. (uchwała nr [...]), obszaru M.W. wypoczynkowy (uchwała nr [...]); - części miasta W. ograniczonego: od północy - planem miejscowym w rejestrze nr [...] (w opracowaniu), od wschodu - planem miejscowym w rejestrze nr [...] (obowiązujący), od południa torami kolejowymi, od zachodu - planem miejscowym w rejestrze nr [...] (obowiązujący). W odpowiedzi na powyższy wniosek wezwano wnioskodawcę pismem z dnia 15 listopada 2011 r. ( doręczonym w dniu 18 listopada 2011r.) – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia - o uzupełnienie wniosku w terminie siedmiu dni przez wskazanie powodów , dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego , z tym uzasadnieniem , że informacje objęte nim stanowią informację przetworzoną. W dniu [...] r. M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie nie udostępnienia mu informacji publicznej w zakresie objętym jego wnioskiem z dnia [...] r. , domagając się jednocześnie zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] r. Według skarżącego bezpodstawnie organ przyjął , że żądane informacje (dokumenty urzędowe) stanowią informację przetworzoną. Skarżący wskazał , że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek z dnia [...] r., co oznacza, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie dokonał czynności (udostępnienia) przewidzianej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako przedwczesnej , albowiem skarżący nie wezwał jej w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do usunięcia naruszenia prawa. Na wypadek nie podzielenia tego stanowiska strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi z tym uzasadnieniem ,że wniosek skarżącego dotyczy sporządzenia i przekazania informacji przetworzonej , o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Według organu wniosek skarżącego nie dowodzi istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu wskazanych w nim informacji, przeciwnie wskazuje raczej na to, że dąży on do uzyskania informacji przetworzonych dla własnych potrzeb. Stanowisko to potwierdza brak odpowiedzi wnioskodawcy na zapytanie o szczególny interes publiczny w udostępnieniu tych informacji. Dodatkowo Prezydent W. wskazał ,że wykonując z mocy prawa zadania Gminy, nie posiada ani zbiorów, ani katalogów w takiej formie uporządkowania, która spełniłaby zadośćuczynienie żądaniom skarżącego. Co więcej - z obowiązujących organ przepisów prawa materialnego dotyczących architektury i budownictwa, jak też postępowania administracyjnego nie wynika obowiązek tworzenia zbiorów, czy katalogów o żądanej treści. Tym samym organ administracji, aby udzielić informacji w żądanym zakresie - skanów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wydanych na ich podstawie pozwoleń na budowę - musi utworzyć przedmiotowy katalog, a to oznacza wytworzenie nowych informacji. I tak organ musi z posiadanych różnych zbiorów wytworzyć nową informację o treści i uporządkowaniu jak żąda skarżący i dopiero na jej podstawie przygotować dokumenty do dalszego udostępnienia. Dokumenty te będą poddane następnemu procesowi przetworzenia przez anonimizację danych Inwestorów, których przedmiotowe decyzje dotyczą. Organ podkreśli również , że w Urzędzie Miejskim W. akta spraw zawierające, między innymi decyzje administracyjne przechowywane są w odrębnych teczkach, składowanych po zakończeniu postępowania w archiwum zakładowym. Wybranie wnioskowanych decyzji wymaga więc: sporządzenia specjalnego zestawienia - katalogu teczek kierując się żądaniem skarżącego - rodzaj decyzji, obszar którego dotyczy, termin wydania decyzji, wypożyczenia z archiwum zakładowego konkretnych teczek archiwalnych biorąc pod uwagę - rodzaj decyzji, obszar którego dotyczy, termin wydania decyzji, skorelowanie tych informacji stosownie do żądania skarżącego.Powyższe zatem ewidentnie wskazuje na wytworzenie nowej informacji o dużym skomplikowaniu wzajemnych relacji w postaci wykazu wykonanego specjalnie do tego celu. Ani w Wydziale Architektury Budownictwa, ani w archiwum zakładowym nie jest prowadzony taki rejestr teczek archiwalnych, który umożliwiłby wyszukanie wprost decyzji wydanych dla inwestycji planowanych na danym obszarze, w odniesieniu do określonego terminu. Wykaz umożliwiający wyszukanie i zebranie żądanych dokumentów może powstać jedynie jako wyciąg z danych wybranych z prowadzonych w Wydziale rejestrów i posiadanych materiałów graficznych. W wyniku przeprowadzenia analizy danych zawartych w tych rejestrach, w konfrontacji z danymi przestrzennymi (obszary wskazane we wniosku, określone granicami przygotowywanych planów miejscowych) z informacji prostych (decyzje) zostanie wytworzona informacja przetworzona (wykaz konkretnych decyzji, wybranych zgodnie z żądaniem skarżącego). Natomiast skarżący nie wykazał w jakim zakresie żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, pomimo stosownego wezwania w tym zakresie wniosku do dnia dzisiejszego nie uzupełnił, w związku z czym – w ocenie organu - zaistniała przesłanka z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, o czym wnioskodawca został poinformowany w treści wezwania. W toku postępowania sądowo-administracyjnego strona przeciwna dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2012r. podniosła zarzut , że skarżący ma możliwość korzystania z utworzonego przez nią zbioru , albowiem od kwietnia 2121r. zamieściła na swojej stronie internetowej w BIP informacje archiwalne i bieżące o wydanych decyzjach pozwolenie na budowę , warunkach zabudowy oraz inwestycjach celu publicznego . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowaniem w skardze wniosku skarżącego o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem z dnia 2 listopada 2011 r. wskazać na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej zwana p.p.s.a.),wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji , oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W badanej sprawie skarżący zarzuca bezczynność Prezydenta Miasta W. w zakresie nieudostępnienia - w formie scanu - wydanych w latach 2008-2011 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wydanych na ich podstawie pozwoleń na budowę w odniesieniu do konkretnie określonych części miasta. Przedmiotem skargi jest zatem prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ma jednak racji organ, kiedy wywodzi ,że zainicjowanie postępowania sądowo-administracyjnego w zakresie bezczynności organu w analizowanym przypadku powinno być poprzedzone wezwaniem- w trybie art.52 § 3 p.p.s.a. - do usunięcia naruszenia prawa . Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia ,że przepis ten odnosi się do skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie do bezczynności w zakresie wydawania aktów. Podobnie rzecz ma się gdy chodzi o art. 52 § 4 p.p.s.a. , stanowiący również o konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Nie sposób uznać aby, pojęcie "inny akt " , o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. było tożsame z pojęciem bezczynności . W przypadku gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia , czyni to w sposób wyraźny, jak np. w art. 37 k.p.a., art. 101a ust.1 w związku z art.101 ustawy o samorządzie gminnym ( zob. wyrok NSA z 24 maja 2006r. IOSK 601/05 LEX nr 236545, wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2006r. II SAB/Wa 40/06 LEX nr 265495). W związku z tym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle którego skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 §3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010r. sygn. I OSK 646/10 LEX nr 672923, wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2010r. sygn. IISAB/Kr 34/10 LEX nr 674698). Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej , stanowiąc ,że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości ,że Prezydent Miasta W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach badanej sprawy , skarżący złożył bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, precyzując dokładnie charakter i zakres żądanej informacji oraz formę jej udostępnienia . Natomiast organ uznał, że nie pozostaje on w bezczynności , bowiem wprawdzie wnioskowane informacje zarówno w zakresie strony podmiotowej, jak i przedmiotowej stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych, lecz z uwagi na rodzaj tej informacji ( informacja przetworzona ) i brak wykazania przez zainteresowanego szczególnej przesłanki , warunkującej udostępnienie tego rodzaju informacji publicznej , o jakiej mowa w art.3 ust.1 pkt 1 tej ustawy , a więc ,że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zachodzą warunki do udzielenia informacji. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia [...] r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Natomiast podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej na etapie składania wniosku w tym zakresie nie musi wiedzieć , że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. A zatem podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest -w jego ocenie - informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie, możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To na podmiocie zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej ciąży obwiązek wykazania braku u wnioskodawcy przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielania informacji przetworzonej. Jeżeli więc podmiot zainteresowany taką informacją nie wykaże po wezwaniu szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać na podstawie art.16 ust.1 powołanej wyżej ustawy decyzję odmawiającą udzielenia informacji. Jednocześnie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać w uzasadnieniu decyzji brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy . Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony o udostępnienie takiej informacji. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. O zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Nie ulega wątpliwości, że objęte przedmiotowym wnioskiem informacje , a więc decyzje o ustaleniu warunków zabudowy oraz wydane na ich podstawie decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę mają charakter informacji publicznej, gdyż spełniają przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są bowiem dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również są dokumentami używanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. Należy zatem przyjąć, że stanowią informację publiczną istniejącą i będącą w posiadaniu organu, co nie oznacza ,że organ mógł ją od razu udostępnić wnioskodawcy. W pierwszej kolejności musiałby w tym celu sporządzić - według kryterium terytorialnego wskazanego we wniosku- wykaz spraw , w których wydano decyzje administracyjne, czyli spowodować powstanie informacji publicznej przetworzonej . Stwierdzenie zatem przez organ ,że ma do czynienia z informacją publiczną przetworzoną , zasadnie upoważniało go do wezwania wnioskodawcy pismem z dnia 15 listopada 2011r. do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast nieuprawnione było obwarowanie wspomnianego wyżej wezwania rygorem "pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia". Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art.63 k.p.a. , a jego uwzględnienie nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie do decyzji , o których mowa w art.16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami wskazanymi w art.16 ust.2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Oznacza to ,że nie wykazanie przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki ,że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego ( art.3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ) nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim przypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art.64 § 2 k.p.a. Natomiast odnosząc się do zarzutu organu dotyczącego udostępnienia żądanych informacji w BIP stwierdzić należy ,że przedmiotowy wniosek obejmował określone dane według wskazanego w nim kryterium terytorialnego ,a z BIP takie dane wprost nie wynikają, a ponadto udostępnienie w BIP określonych informacji nie zwalnia dysponenta tych informacji z obowiązku wydania w trybie wnioskowym kserokopii dokumentów urzędowych . Niewątpliwie wystosowanie przez organ do skarżącego wezwania z dnia 15 listopada 2011r. stanowi przejaw aktywności organu wobec żądania skarżącego , lecz nie wyczerpuje - przy braku reakcji wnioskodawcy na omawiane wezwanie- prawidłowej prawnej formy działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej , jaką powinien organ zastosować rozpatrując przedmiotowy wniosek . Właściwą bowiem formą prawną działania podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w przypadku nie wykazania powodów dla , których udostępnienie informacji publicznej przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego jest kwalifikowany akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej. Z kolei powoływanie się przez podmiot zobowiązany dopiero w odpowiedzi na skargę na okoliczności wskazujące w istocie rzeczy na podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej jest spóźnione i nie może sanować braku zastosowania właściwej prawnej formy działania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej . Stwierdzenie powyższego oznacza, że organ pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uwzględnienia skargi i zobowiązania Prezydenta W. do rozpoznania wniosku strony z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku uzasadnia fakt , że organ przejawiał jednak aktywność w celu załatwienia wniosku , lecz zastosował niewłaściwą prawną formę działania , pozostawiając podanie bez rozpoznania. Mając powyższe na względzie na podstawie art.149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku . O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.