VIII SA/Wa 158/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ Solidarność [...]w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wyników pierwszego etapu konkursów na stanowiska naczelników urzędów skarbowych oddala skargę. 1.1. Decyzją z [...] grudnia 2011 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku Rady Sekcji Krajowej [...] "[...]" Pracowników [...] w W., (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "MF") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2011 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursów na stanowiska naczelników urzędów skarbowych (z przyporządkowaniem do imion i nazwisk). Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Minister Finansów wskazał między innymi art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). 1.2. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że skarżąca pismem z [...] listopada 2011 r., powołując się na przepisy u.d.i.p., wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji w sprawie konkursów na naczelników urzędów skarbowych przeprowadzonych [...], [...], [...] i [...] października 2011, w zakresie: 1) testów oraz prawidłowych odpowiedzi "na konkurs" (część pisemna); 2) wyników części pisemnej z podaniem liczby punktów osiągniętych przez poszczególnych uczestników (z podaniem imion i nazwisk kandydatów); 3) imiennej listy osób, które przeszły do drugiej części konkursu w podziale na poszczególne urzędy skarbowe "wraz z informacją o liczbie uzyskanych przez nie punktów". MF przekazał skarżącej informacje dotyczące pkt 1 i częściowo co do pkt 3 jej wniosku (imienna lista osób, które przeszły do drugiej części konkursu w podziale na poszczególne urzędy skarbowe). Decyzją z [...] listopada 2011 r. odmówił zaś udostępnienia skarżącej informacji dotyczącej liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursów na stanowiska naczelników urzędów skarbowych (z przyporządkowaniem do imion i nazwisk), czyli w całości odnośnie pkt 2 i w części co do pkt 3. Zdaniem organu, dane te nie podlegały ujawnieniu w trybie u.d.i.p. z uwagi na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy, tj. ze względu na ochronę danych osobowych i ochronę prywatności osoby fizycznej. Ponadto organ przywołał poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05). Decyzja zawiera imiona i nazwiska osób, które zajęły stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji. 1.3. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca postawiła decyzji zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 – 3 i art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Jednocześnie skarżąca w oparciu o art. 73 § 2 k.p.a. wniosła o "wydanie przez Ministra Finansów uwierzytelnionych kopii pisemnych stanowisk zajętych przez osoby w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, które wymieniono w zaskarżonej decyzji". W uzasadnieniu podniosła, że treść żądania zawartego w jej wniosku stanowi informację publiczną, tj. odnosi się m. in. do podmiotów pełniących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej. Podlega zatem udostępnieniu, także z uwagi na treść przepisów art. 61 Konstytucji RP. Sprawa konkursów na naczelników urzędów skarbowych jest sprawą publiczną. Konkursy te, stosownie do regulacji odnoszących się do naboru kandydatów na te stanowiska, nie są kierowane do osób prywatnych, które nie są funkcjonariuszami publicznymi, czy też dotychczas nie pełniły funkcji publicznych w tych urzędach. Katalog informacji publicznej, określony w art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru enumeratywnego, stanowi przykładowe wyliczenie. Dostęp do informacji publicznej jest regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. 1.4. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. MF utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2011 r. Nie podzielił zarzutów i argumentacji skarżącej. Wyraził przy tym pogląd, że realizacja ustawowego obowiązku w zakresie udostępniania informacji publicznej jest równie ważna, co ochrona tych informacji. Ustawodawca przewidział pewne ograniczenia co do ich jawności. Powołując się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wywiódł, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu, gdyż stanowiłoby to ingerencję w sferę życia prywatnego osób przystępujących do konkursu. Czyli osób dopiero ubiegających się o stanowisko naczelnika urzędu skarbowego. Treść informacji o uzyskanej ilości punktów przez poszczególnych kandydatów została udostępniona w formie zanonimizowanej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów. Zauważył, że nawet kandydaci na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego nie posiadali wiedzy o wynikach innych osób biorących udział w konkursie. W zakresie dodatkowego żądania skarżącej MF wyjaśnił, że nie były tworzone dodatkowe dokumenty, zawierające stanowiska wyrażone w sprawie przez osoby wymienione w decyzji z [...] listopada 2011 r. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] lutego 2012 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Występując o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, a także nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych, postawiła zarzuty naruszenia przepisów: - art. 61 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP; - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 "w tym art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d)" i ust. 2, a także art. 10 ust. 1 u.d.i.p.; - art. 6, art. 7 oraz art. 107 § 1 w związku z § 3 in fine k.p.a. oraz w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. 2.2. Obszernie uzasadniając skargę jej autor powołał się na poglądy prezentowane w judykaturze i piśmiennictwie, dotyczące ratio legis przepisów u.d.i.p. na tle zasad konstytucyjnych. Wskazał na konieczność sprawowania społecznej kontroli nad funkcjonowaniem systemu naboru na stanowiska naczelników urzędów skarbowych. Przedstawił swoje wątpliwości co do kwalifikacji merytorycznych osób, które jego zdaniem nie zdały egzaminu, a pomimo tego zostały mianowane przez MF naczelnikami urzędów skarbowych. Podniósł, że wyników egzaminu tych osób domaga się skarżąca (zob. s. 3 i s. 8). Skarga zawiera także polemiczne rozważania dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym co do sposobu rozumienia poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowym na tle przepisów u.d.i.p. Zdaniem autora skargi z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy podstawę jej wydania stanowił art. 5 ust. 1 czy też ust. 2 u.d.i.p. MF nie dokonał wykładni tych przepisów w kontekście praw określonych w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Błędnie ocenił, że w sprawie znajduje zastosowanie ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1–2 u.d.i.p. Nie odniósł się do szeregu argumentów skarżącej przedstawionych w jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Interpretacja przepisów u.d.i.p. dokonana przez MF w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej i wynikach funkcjonariuszy publicznych ubiegających się o powołanie na naczelników urzędów skarbowych i jakąkolwiek formę kontroli społecznej. Stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a uzasadnienie prawne obu decyzji MF nie spełnia wymagań k.p.a. Nie zgodził się z poglądem, że tylko osoba pełniąca obowiązki naczelnika urzędu skarbowego jest funkcjonariuszem publicznym, gdyż w konkursie brały udział osoby będące funkcjonariuszami publicznymi. 2.3. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Wskazał na powołany w decyzji § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 14 lipca 2008 r. w sprawie trybu powołania komisji i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora izby skarbowej i naczelnika urzędu skarbowego (Dz. U. Nr 133, poz. 844), a także powołał się na § 8 ust. 1 pkt 8 i § 13 ust. 6 tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać warto, że stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie lub wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. 3.3. Ramy prawne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Z ust. 2 art. 16 wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. 3.4. W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest stan faktyczny dotyczący sprawy z wniosku skarżącej. Spór prowadzony jest przez strony na tle możliwości (obowiązku) udostępnienia skarżącej przez Ministra Finansów informacji publicznej w zakresie liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursów na stanowiska naczelników urzędów skarbowych (z przyporządkowaniem do imion i nazwisk). Skarżąca uzyskała od organu niektóre informacje, o które wystąpiła (pkt 1 i częściowo pkt 3). Zdaniem organu, pozostałych informacji nie należało skarżącej udostępnić, z uwagi na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Istota sporu dotyczy wykładni tego przepisu na tle sytuacji prawnej osób biorących udział w konkursach na naczelników urzędów skarbowych. Dopiero na etapie skargi jej autor wskazał, że celem wniosku było uzyskanie informacji o wynikach konkursu w odniesieniu do osób, którym powierzono obowiązki naczelnika. 4.1. Zdaniem Sądu, Minister Finansów trafnie odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursów na stanowiska naczelników urzędów skarbowych (z przyporządkowaniem do imion i nazwisk). Zasadnie powołał się przy tym na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (między innymi), którego wykładnia stanowi podstawę rozstrzygnięcia sporu między stronami. W sprawie niniejszej zauważyć należy, że decyzja osoby fizycznej, w tym funkcjonariusza publicznego, o udziale w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego, ma charakter decyzji prywatnej. Udziału w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego nie należy bowiem wiązać ze sprawowaniem funkcji publicznej przez uczestnika tego konkursu. Nawet wówczas, gdy uczestnik ten jest funkcjonariuszem publicznym. Informacji o wynikach konkursu można zatem domagać się tylko wobec osób, którym w wyniku danego konkursu powierzono funkcje publiczne (obowiązki naczelnika urzędu skarbowego). Wyniki osób, które brały udział w konkursie, ale nie objęły w efekcie danego konkursu funkcji publicznej, objęte są ochroną przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność (godność) tych osób. Dodać w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania zastrzeżenie dotyczące rezygnacji przez osobę fizyczną (uczestnika konkursu) z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że wyniki konkursu na naczelnika urzędu skarbowego poszczególnych jego uczestników nie wiążą się ze sprawowaniem funkcji publicznej rozumianej jako podejmowanie działań wpływających bezpośrednio [podkreślenie Sądu] na sytuację prawną innych osób. Nie łączą się także z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Dotyczą osób fizycznych podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., do czasu powierzenia tym osobom funkcji publicznych w wyniku konkursu. Dopiero wówczas ochrona prywatności osób fizycznych podlega ograniczeniu, gdyż wyniki osób biorących udział w danym konkursie na naczelników urzędów skarbowych związane są z warunkami powierzenia im funkcji publicznej. Dodać warto, że nie wszystkie osoby biorące udział w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego mogą zostać uznane za osoby pełniące funkcje publiczne. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są bowiem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, pkt 5.3.2; OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358). 4.2. Skoro skarżąca domagała się informacji objętych ograniczoną ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to w tym zakresie Minister Finansów obowiązany był wydać decyzję odmowną. Argumentacja autora skargi, iż celem skarżącej było uzyskanie informacji o wynikach egzaminów uzyskanych w konkursie przez osoby, którym w efekcie powierzono obowiązki naczelnika urzędu skarbowego, nie znajduje uzasadnienia w świetle treści wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Dodać warto, że skarżącej udostępnione zostały testy wraz z formularzem prawidłowych odpowiedzi, a także imienna lista osób, które zostały dopuszczone (przeszły) do drugiej części konkursu z przyporządkowaniem do poszczególnych urzędów skarbowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera takich wad procesowych, które w istotny sposób mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Minister Finansów powołał się między innymi na art. 5 ust. 2, a także przepisy art. 61 Konstytucji RP. Wskazał, że udostępnienie spornych informacji ingerowałoby w sferę życia prywatnego osób dopiero ubiegających się o stanowisko naczelnika urzędu skarbowego. Cytując przepisy art. 5 ust. 1 – 2 u.d.i.p. podkreślił wyrazy "prywatność osoby fizycznej". Zauważył, że "wynikiem naboru" nie jest informacja o ilości punktów uzyskanych wyłącznie z pierwszej części konkursu. Podniósł także, iż zgodnie z § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 14 lipca 2008 r. w sprawie trybu powołania komisji i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora izby skarbowej i naczelnika urzędu skarbowego (Dz. U. Nr 133, poz. 844), tylko osoby, które uzyskały łącznie z obu części konkursu co najmniej 68 punktów, mogą zostać przedstawione przez komisję Ministrowi Finansów celem dokonania wyboru kandydata na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego. Wyjaśnił nadto, że dobór kandydatów na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego jest dokonywany, zgodnie z art. 5 ust. 5a ustawy o urzędach i izbach skarbowych, w drodze konkursu spośród pracowników urzędów i organów podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy zatem w ocenie Sądu uznać za zrozumiałe. 5. W świetle powyższych rozważań, za chybione lub (i) pozbawione wpływu na wynik sprawy Sąd uznał zarzuty skargi. Za zbędne Sąd uznał jednocześnie cytowanie i szczegółowe odnoszenie się do wszystkich przepisów, których naruszenia dopatrywał się autor skargi. Podzielając co do zasady stanowisko autora skargi dotyczące ratio legis przepisów u.d.i.p. w świetle przepisów art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zauważyć należy, że dokonując wykładni przepisów u.d.i.p., w tym art. 5 ust. 2, pamiętać należy, że nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (zob. ostatnie zdanie pkt 5.3.4. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 14/05; OTK-A 2006/3/30 oraz Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Skoro sporne informacje objęte są ochroną na podstawie art. 5 ust. 2 u.p.d.i.p., to za zbędne uznać należy szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów postawionych przez autora skargi na tle przepisów tej ustawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. Uchybienia dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji, związane z brakiem precyzyjnych wniosków płynących z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także powoływaniem się na przepisy, które nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie (przykładowo art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), nie stanowią podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.