IV SA/Wa 507/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego L. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] stycznia 2012r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez L. K. - uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z [...] listopada 2011 r., którą zobowiązał Gminę S. - właściciela działki nr [...] w m. N. do przywrócenie stanu poprzedniego poprzez obniżenie poziomu powierzchni tej działki będącej drogą gruntową w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: M. Z. pismem z 6 września 2010 r. zwróciła się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej przywrócenia naturalnego spływu wody z jej posesji zgodnie z ukształtowaniem terenu, stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. u. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019. ze zm.). Decyzją z [...] lipca 2011 r., Wójt Gminy S.: 1) nie stwierdził dokonania przez właściciela nieruchomości oznaczonej nr działki [...] będącej drogą, położonej w miejscowości N., działań polegających na podniesieniu terenu w obszarze tej działki, skutkujących zakłóceniem odpływu wody z zagłębienia terenowego znajdującego się na sąsiedniej działce gruntu oznaczonej nr [...]; 2) nie uwzględnił żądania M. Z. i nie zobowiązał właściciela działki nr [...] do obniżenia terenu tej działki gruntu oraz nie zobowiązał właściciela działki nr [...] do wykonania urządzeń odprowadzających wodę. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. Z. Na skutek powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia organ odwoławczy zalecił uzupełnienie materiału dowodowego oraz po ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w przypadku zaistnienia nowych okoliczności, możliwość uzupełnienia opinii biegłego. Ponownie rozpoznając sprawę po wykonaniu wytycznych Kolegium, Wójt Gminy S. decyzją z [...] listopada 2011 r., zobowiązał Gminę S. - właściciela działki gruntu nr [...] położonej w miejscowości N. do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez obniżenie poziomu powierzchni tej działki będącej drogą gruntową, tj. przez zdjęcie i usunięcie wierzchniej warstwy gruntu o grubości 20 cm z całej szerokości działki, z części tej działki przylegającej do działek nr [...] i nr [...], na odcinku o długości 10 metrów, poczynając od miejsca będącego granicą działki nr [...] z działkami nr [...],[...] i [...] - w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. Z. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że u podstaw zaskarżonej decyzji legł materialnoprawny przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ustawy Prawo wodne, wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Przepis art. 29 ust. 3 ustawy stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy, po dokonaniu dogłębnej analizy akt sprawy, stanął na stanowisku, iż przedmiotowa decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym z przyczyn proceduralnych. W ocenie Kolegium fakt, iż stroną niniejszego postępowania jest Gmina S., a decyzja została wydana przez Wójta tejże gminy, nie pozostaje bez znaczenia w sprawie. W niniejszej sprawie wystąpiła zatem sytuacja, w której Wójt Gminy S. miałby rozstrzygać jako organ administracji publicznej - o prawach i obowiązkach strony postępowania, której jest organem wykonawczym oraz pracownikiem. Z uwagi na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że organ I instancji winien rozważyć pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/2003 OSP 2004/4 poz. 48). Otóż, w sytuacji pozostawania z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowania funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienia funkcji jego ustawowego przedstawiciela, zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Organ I instancji winien zatem rozważyć możliwość wystąpienia do tutejszego Kolegium z wnioskiem w trybie art. 26 § 2 K.p.a. i wyznaczenie do załatwienia sprawy innego podległego Kolegium organu. W tej sytuacji Kolegium uznało za zasadne uchylenie decyzji Wójta Gminy S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4, art. 25 § 1 pkt 1, art. 26 § 2 oraz art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w związku z wniesionym odwołaniem uznając, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy. Kolegium w tej samej sprawie orzekało po raz drugi, gdyż była to druga skarga M. Z. na decyzję Wójta Gminy S. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w obrębie działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi N. Wydając poprzednią decyzję z [...] sierpnia 2011 r. Kolegium nie miało wątpliwości w przedmiocie kompetencji Wójta Gminy S. do załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że wyłączenie organu od załatwienia sprawy reguluje art. 25 § 1 K.p.a. Brak jest jakichkolwiek przesłanek wskazanych w tym przepisie do wyłączenia Wójta Gminy S. od załatwienia sprawy dotyczącej stosunków wodnych w obrębie działek nr [...] i nr [...] we wsi N. Po uchyleniu art. 27a K.p.a. nie ma w przepisach tej ustawy wyraźnej normy wyłączającej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której gmina, gdzie pełni funkcje organu, jest stroną. Takie wyłączenia organu od załatwienia sprawy zostały wprowadzone przez ustawodawcę do niektórych ustaw materialnych, poza Kodeksem postępowania administracyjnego. Wyłączenie organu wynika wówczas z konkretnego przepisu prawa a nie opiera się na domniemaniu. Także do ustawy - Prawo wodne został wprowadzony art. 127 ust. 7b dotyczący pozwoleń wodno-prawnych, który stanowi o wyłączeniu starosty czy też marszałka od załatwienia sprawy, w której wnioskodawcą jest ten sam organ, który jest uprawniony do wydania pozwolenia. W przypadku jednak decyzji wydawanych na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ustawa nie zawiera przepisu wyłączającego od załatwienia sprawy wójta, gdy jedną ze stron postępowania jest gmina, w której pełni on funkcję wójta. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanka wyłączenia Wójta Gminy S. od załatwienia sprawy. Wójt I. W. nie jest stroną postępowania, gdyż stroną jest Gmina S. Nie ma też żadnych przesłanek do przyjmowania, że wynik sprawy może mieć jakikolwiek wpływ na prawa lub obowiązki I. W. jako pracownika samorządowego zatrudnionego w Urzędzie Gminy (nie w Gminie) w S. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał sie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08 i z dnia 30 marca 2010 r. ,II OSK 88/10). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Wójt Gminy S., jako organ administracji publicznej, wyłączony jest od orzekania w sprawie, w której Gmina S. jest stroną. W ocenie Sądu brak jest wyraźnej normy prawnej popierającej stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2012 r. Innymi słowy Wójt Gminy S., jako organ administracji publicznej, nie jest wyłączony od orzekania w sprawie, w której Gmina S. jest stroną. Obowiązku wyłączenia organu w rozpoznawanej sprawie nie można wyprowadzić z regulacji art. 24 K.p.a., albowiem przepis ten dotyczy wyłączenia pracownika organu nie zaś samego organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 K.p.a., która również nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wyłączenie pracownika organu na podstawie wskazanego wyżej przepisu ma miejsce w postępowaniu w sprawie, w której pracownik organu jest stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., a więc jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, gdy żąda on czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 146). Jak również w pozostałych sytuacjach wynikających z art. 24 § 1 K.p.a. Z kolei organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (art. 25 § 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z ww sytuacji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie nie dotyczy interesu prawnego Wójta Gminy S., jako osoby fizycznej w żadnym zakresie, a interesu prawnego Gminy S., której reprezentantem jest Wójt Gminy S. Nie można pominąć okoliczności, iż gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowoprawnej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Ustawodawca nie wprowadza zakazu występowania gminy w tych dwóch rolach jednocześnie. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy, jako osoby prawnej, nie jest on (ani żaden z innych organów gminy) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej, jako osoby prawnej następuje, zatem kosztem jej uprawnień procesowych, ale nie odwrotnie. Fakt, iż gmina jest podmiotem dominium, nie wyłącza jej organu będącego nosicielem imperium od orzekania w sprawie. W tym sensie należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się Kolegium w zaskarżonej decyzji, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten wskazuje, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi nie raz do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania oraz do reprezentacji wspólnoty samorządowej. Natomiast brak jest wyraźnej normy wyłączającej wójta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08, publ. Lex nr 562860). Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2012 r. musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w myśl art. 152 powołanej ustawy w pkt II. Z kolei o kosztów postanowiono – w pkt III – na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.