III SA/Lu 128/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu [...] maja 2012 r. sprawy ze skargi C. N.i B.u ". Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla placówek oświatowych na terenie Miasta prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oddala skargę. Rada Miasta C. podjęła w dniu [...] marca 2011 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz placówek na terenie Miasta C. prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Następnie uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] dokonano zmian w powyższej uchwale. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. C. N. B. "Ż." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wezwał Radę Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie przepisów § 1 ust. 1 i 3 uchwały z dnia 14 grudnia 2011 r. oraz § 16 uchwały z dnia [...] marca 2011 r. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. Miasta C. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że z mocy przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest upoważniona do ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji otrzymywanych przez szkoły z budżety gminy i nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, uchwalając § 16 uchwały z dnia [...] marca 2011 r. Pismem datowanym na [...] lutego 2012 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę z dnia [...] marca 2011 r. W tym samym piśmie zawarta została również skarga na uchwałę z dnia z [...] grudnia 2011 r., wyłączona do odrębnego rozpoznania w sprawie III SA/Lu 129/12. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 16 uchwały z dnia 25 marca 2011 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. Uzasadniając skargę spółka wskazała, że jest organem prowadzącym szkół świadczących usługi edukacyjne na obszarze miasta C., które uzyskują z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z dotacji oświatowej i w konsekwencji zobowiązane są wykonywać obowiązki wynikające z postanowień uchwał Rady Miasta. Powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych, spółka wywiodła, że na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu, a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji. Skarżąca zarzuciła, że w § 16 uchwały z dnia [...] marca 2011 r. przewidziano czynności pokontrolne, które nie zostały przewidziane w ustawie o systemie oświaty. Ponadto skarżąca spółka podniosła szereg argumentów dotyczących uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. W ocenie skarżącej obie uchwały prowadzą do sytuacji, w której podmiot dotowany, poprzez niezastosowanie się do przepisów uchwał nakładających wskazane obowiązki nie otrzyma należnej dotacji z przyczyn innych niż wynikające z ustawy o finansach publicznych. Jednostka samorządu terytorialnego nie może wprowadzać dodatkowych wymogów ani nakładać na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta C. wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wyrażające się w stwierdzeniu, iż Rada Miasta C. przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie przekroczyła delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej skarżącej spółki. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała dotyczy kwestii udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek na terenie miasta C. prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca spółka, na wezwanie sądu, przedstawiła wykaz prowadzonych przez siebie szkół na terenie miasta C. wraz ze stosownymi zaświadczeniami (akta III SA/Lu 129/12). Tym samym w ocenie Sądu wykazała, że jest podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone kwestionowaną uchwałą. W konkluzji należy uznać, że spółka wykazała legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, że zarzuty spółki podważające legalność uchwały są nieuzasadnione. Wychodząc poza granice zarzutów podniesionych w skardze Sąd również nie dopatrzył się innych wad prawnych uchwały, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Zaskarżona uchwała dotyczy kwestii kontroli dotacji przyznawanych na rzecz niepublicznych placówek oświatowych określonych w art. 90 ustawy o systemie oświaty. Podstawą prawną uchwały była delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W ocenie skarżącej spółki unormowanie zawarte w § 16 uchwały z dnia [...] marca 2011 r. narusza zakres delegacji ustawowej. Należy w tym miejscu zauważyć, że skarga odnosi się przede wszystkim do postanowień uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. Uchwale tej zarzuca skarżąca nałożenie na beneficjentów dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym, a nieprzewidzianych w ustawie oraz rozszerzenie zakresu kompetencji organów kontrolujących w sposób wykraczający poza ramy ustawowe. Zarzut dotyczący uchwały z dnia [...] marca 2011 r. sprowadza się do stwierdzenia, że § 16 tej uchwały przewiduje czynności pokontrolne, które nie zostały przewidziane w ustawie. Oznacza to w ocenie skarżącej określenie zasad kontroli, a nie trybu i zakresu kontroli, oraz nałożenie na beneficjentów dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym W ocenie sądu zarzuty te nie są uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że rada gminy nie jest tzw. prawodawcą samoistnym (jak np. parlament) i stanowiąc akty prawa miejscowego związana jest granicami upoważnień zawartymi w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 3e ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b (w badanym przypadku gminy), mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W świetle ust. 3f osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez wspomniane organy mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Wreszcie zgodnie z ust. 3g wspomniane organy w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Skoro ustawa przyznaje kompetencje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego do kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ sprawujący tą kontrolę musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kompetencji, odpowiadające celom kontroli – ocenie, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Należy zatem wnioskować, że racjonalny ustawodawca upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących kwestii rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt: I OSK 672/10: "(...) za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji"). W badanym przypadku tak nie jest. Kwestionowany § 16 uchwały stanowi: "1. w przypadku przy przeprowadzanej kontroli nieprawidłowości mających wpływ na prawo lub wysokość dotacji przysługującej kontrolowanej jednostce oraz innych uchybień określonych w niniejszej uchwale, Prezydent Miasta C. w zależności od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień, zobowiązuje podmiot kontrolowany do ich usunięcia lub żąda zwrotu części lub całości przekazanej dotacji, w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami. 2. Zalecenia pokontrolne Prezydent Miasta C. wydaje terminie 14 dni od daty podpisania protokołu kontroli, a w przypadku złożenia wyjaśnień, o których mowa w § 15 ust. 5 od daty ich rozpatrzenia". Przepis ten uszczegółowia tryb dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Przewidziana w § 16 możliwość nałożenia na kontrolowanego obowiązku usunięcia nieprawidłowości nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji. Również określenie terminu wydania zaleceń pokontrolnych (ust. 2 § 16) nie przekracza upoważnienia ustawowego. Mieści się bowiem w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Natomiast żądanie zwrotu dotacji następuje - zgodnie z § 16 ust. 1 - uchwały w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami. Przepisy te to ustawa o finansach publicznych z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), która określa podstawę zwrotu dotacji oraz organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach tych należności (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego organem właściwym jest zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wójt, burmistrz, prezydent miasta). Uchwała nie wprowadza więc w tym zakresie żadnych nieuregulowanych w ustawie unormowań i nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy nowych, dodatkowych uprawnień, nieprzewidzianych w przepisach. Nie można więc podzielić zarzutów skarżącej, jakoby kwestionowana uchwała w sposób wykraczający poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej rozszerzała kompetencje kontrolne organów gminy. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).