II SAB/Wa 91/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Agnieszka Góra – Błaszczykowska, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. H. z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie notatek służbowych związanych z procesem ocen, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów oraz dołączania do komitetów honorowych w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 23 listopada 2011 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. M. H. zwrócił się do Ministerstwa Sprawiedliwości, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznania patronatów honorowych w następującym zakresie: - Przyjmowanie wniosków: 1. jakie wewnętrzne dokumenty (regulaminy, wytyczne, etc) regulują proces udzielania patronatu honorowego oraz włączenie się w prace komitetów honorowych? (prośba o udostępnienie dokumentów), 2. do dostarczenia jakich danych i dokumentów zobowiązany jest wnioskodawca? Czy istnieje ich wykaz czy oficjalny formularz? (prośba o udostępnienie wykazu, wzoru formularza), 3. ile wniosków o objęcie patronatem honorowym lub dołączenie do komitetu honorowego otrzymali w ciągu ostatnich 3 lat (prośba o udostępnienie wykazu otrzymanych wniosków w okresie ostatnich 3 lat) - prośba o udostępnienie otrzymanych wniosków wraz z informacją, jak wniosek został rozpatrzony; - ewaluacja wniosków: 1. według jakich kryteriów oceniane są wnioski? Czy istnieje spis kryteriów oraz skala ocen? (prośba o udostępnienie), 2. kto personalnie zajmuje się badaniami i oceną wniosków? Czy czyni to jednoosobowo, czy też w zespole? Czy są regulacje dotyczące składu osobowego zespołu? 3. czy zwierzchnik urzędu zapoznaje się osobiście z każdym złożonym wnioskiem? Czy zapoznaje się z całością informacji związanych z wnioskiem, czy tylko z notatkami służbowymi sporządzonymi w procesie przyjmowania i oceny wniosków? (wniosek o udostępnienie notatek służbowych związanych z procesem oceny, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów oraz dołączania do komitetów honorowych w okresie od 1 stycznia do 23 listopada 2011 r., 4. kto podejmuje ostateczną decyzję o objęciu patronatem określonego wydarzenia? 5. czy w procesie decyzyjnym dotyczącym przyznania patronatu lub przyłączenia się do komitetu honorowego brane są pod uwagę opinie i ekspertyzy osób spoza urzędu (prośba o wykaz osób, które uczestniczyły w jakiejkolwiek fazie oceny wniosków w ostatnim roku oraz ich roli a także dołączenie ich opinii, oceny dotyczących rozpatrywania poszczególnych wniosków); - wydawanie decyzji: 1. czy decyzja w momencie jej wydania, ogłaszana jest publicznie, czy informowany jest wyłącznie zainteresowany podmiot? 2. czy w przypadku odmowy, podmiot wnioskujący o patronat uzyskuje uzasadnienie odmowy? (prośba o udostępnienie odmów wraz z uzasadnieniem z ostatniego roku); - ewaluacja wydarzenia: 1. czy istnieją wytyczne, według których podmioty są zobowiązane do sprawozdania z wydarzenia objętego patronatem (prośba o udostępnienie wytycznych, a także raportów z ostatniego roku), 2. jakie są konsekwencje niedopełnienia formalności związanych z raportem końcowym po wydarzeniu? 3. ile podmiotów w ostatnich 5 latach nie dopełniło formalności związanych z odpowiednim informowaniem patrona i jakie konsekwencje zostały wyciągnięte wobec nich? (prośba o udostępnienie wykazu uchybień). Jako sposób udostępnienia informacji wnioskodawca podał pliki komputerowe, forma - przesłanie informacji pocztą elektroniczną. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ częściowo przesłał informacje dotyczące powyższego wniosku. Następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowanym do Ministerstwa Sprawiedliwości M. H. wskazał, że organ nie dotrzymał 14-dniowego terminu dla udzielenia odpowiedzi oraz nie udzielono całości wnioskowanej informacji, a w szczególności nie udzielono informacji na temat notatek służbowych powstałych w Ministerstwie Sprawiedliwości w tym wskazania konkretnego przepisu stwierdzającego, że notatki służbowe powstałe w Ministerstwie Sprawiedliwości nie są informacją publiczną. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Ministerstwo Sprawiedliwości wyraziło ubolewanie z powodu niedotrzymania terminu i jednocześnie wskazano, że żądana informacja odnośnie notatek służbowych nie mieści się w zakresie przedmiotowym powołanej ustawy i nie dotyczy jej obowiązek udostępnienia na wniosek. Ma ona charakter roboczy i przeznaczona jest do użytku wewnętrznego. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. organ wyjaśnił, że przekazuje kopie pism, ale nie stanowią one klasycznej notatki służbowej. Pismem z dnia 14 stycznia 2012 r. M. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości i wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb udostępnienia informacji. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust, 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wskazać należy, iż wobec powyższych wywodów żądana przez M. H. informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności). Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Minister Sprawiedliwości w sprawie niniejszej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem – tzn. nie udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie. Wniosek dotyczył między innymi przekazania notatek służbowych związanych z procesem oceny, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie objęcia patronatem honorowym Ministra Sprawiedliwości. Informacji tej organ nie udzielił ani w formie odpisu ani kserokopii – ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego Sąd zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do załatwienia tej części wniosku bądź przez udzielenie stosownej informacji bądź wydanie decyzji o odmowie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.