VII SA/Wa 247/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi H. B. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. B. i M. B. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania H. i M. B. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: (...)WINB) z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak: (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...) udzielającej L. Ł. pozwolenia na użytkowanie wykonanego budynku gospodarczego o wymiarach 12,0 m. x 4,40 m. usytuowanego na działkach nr (...) i (...) położonych w N.. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) listopada 1991 r., znak: NB(...)1 Kierownik Urzędu Rejonowego w N. udzielił L. Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...) w N.. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. znak: (...) (...)WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia (...) sierpnia 2011 r. na wniosek H. i M. B. Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji złożone przez H. i M. B. GINB stwierdził, że bezspornym jest, że budynek gospodarczy został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., w związku z czym zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.( Dz. U. 1974 r. Nr 38, poz. 229). GINB podniósł, że inwestor przedłożył inwentaryzację budynku gospodarczego, z której jednoznacznie wynika, że budynek został wykonany zgodnie z wymogami współczesnej sztuki budowlanej i może być dopuszczony do użytkowania przez inwestora. Ponadto, zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego - Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla (...) Miasta N. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. nr (...) z dnia (...) czerwca 1982 r., obowiązującego w dacie realizacji obiektu budowlanego, działka na której znajdowała się sporna inwestycja znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem A54 MN, który dopuszczał adaptację istniejącego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wolnostojącego, bliźniaczego oraz rzemiosła usługowego. Z kolei zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "(...)" w N. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w N. nr (...) z dnia (...) września 1991 r., obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie działka, na której zrealizowano sporny budynek gospodarczy znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 13MN, Up". Teren ten przeznaczony był na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe. Zabudową dopuszczalną była zabudowa gospodarcza i garaży wolnostojących typu miejskiego do 40 m2 powierzchni użytkowej i 1 kondygnacji naziemnej. W związku z powyższym organ stwierdził, że sporna inwestycja nie naruszała ustaleń Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "(...)" w N. obowiązującego zarówno w dacie realizacji inwestycji, jak również Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "(...)" w N. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w N. nr (...) z dnia (...) września 1991 r., obowiązującego w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...). Organ odwoławczy zauważył, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...), stanowił art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Stosownie do ust. 3 cytowanego przepisu podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu . W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, w związku z czym organ orzekający nie miał podstaw do odmowy legalizacji obiektu. Ponadto GINB zauważył, że organy nadzoru budowlanego dołożyły starań, aby zebrać materiał dowodowy. Pismem z dnia (...) listopada 2008r., znak: (...), PINB w N. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w N. o przesłanie kompletu dokumentów związanych z budową budynku gospodarczego, na który wydane było pozwolenie na użytkowanie znak; (...) z dnia (...) listopada 1991 r. Pismem z dnia (...) listopada 2008r., znak: (...) Starostwo Powiatowe w N. poinformowało organ nadzoru budowlanego, że w rejestrze pozwoleń na budowę figuruje pozwolenie na budowę budynku gospodarczego wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. znak: (...), jednakże w zasobach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt na właściwym dla nich miejscu. Jednocześnie z pisma Starostwa Powiatowego w N. z dnia (...) stycznia 2009r., znak: (...), wynika, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami zarządzenia Nr 32 Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia jednolitego rzeczowego wykazu akt dla urzędów terenowych organów administracji rządowej ogólnej, określały kategorię archiwalną akt wytworzonych przez Urząd i okresy ich przechowywania, zgodnie z którymi pozwolenia na budowę objęto kategorią archiwalną BI0, gdzie liczba 10 określa liczbę lat przechowywania dokumentacji w archiwum zakładowym. Zdaniem GINB materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...), w sposób rażący narusza prawo. Organ zauważył, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wprawdzie protokołu z przeprowadzonej kontroli budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...) w N.. Niemniej jednak uznał, że wada ta ma charakter proceduralny, a nie materialny i nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa materialnego. GINB wskazał również, że Kierownik Urzędu Rejonowego błędnie określił powierzchnię użytkową budynku gospodarczego wskazując 50,58 m2. Uznał jednak, że wskazanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w decyzji z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...) ww. powierzchni użytkowej ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie GINB wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Odnosząc się z kolei do podniesionej kwestii obarczenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...) wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ zauważył, że przesłana wraz z odwołaniem kserokopia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia (...) września 1985r., znak: (...) dotyczy innego obiektu budowlanego, a tym samym nie zachodzi tożsamość sprawy. W odniesieniu do podnoszonych kwestii dotknięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...) wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa GINB podkreślił, że nieważność decyzji z mocy prawa zachodzi w sytuacji, gdy przepis prawa wprost statuuje, że decyzja wydana z naruszeniem tego przepisu jest nieważna. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, w związku z czym powyższy zarzut uznać należy za bezzasadny. Odnosząc się natomiast do kwestii wydania decyzji bez podstawy prawnej GINB wskazał, że stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...), art. 42 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) stanowił podstawę prawną do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Powyższa decyzja GINB z dnia (...) grudnia 2011 r., znak: (...) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez H. i M. B., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) listopada 1991 roku, znak: (...) udzielająca pozwolenia na użytkowanie wykonanego obiektu gospodarczego, jest ważna mimo że nie została doręczona skarżącym będącym stroną tego postępowania, - naruszenie art. 28 i 29 w związku z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku poprzez uznanie, że wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie legalizuje samowolę budowlaną. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że obiekt budowlany, którego dotyczy przywołana decyzja jest samowolą budowlaną, gdyż na budowę tego budynku gospodarczego nie wydano pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie legalizuje tej samowoli. Działka skarżących o pow. 0,1011 ha, na której zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego mogły powstać 2 budynki mieszkalne, na wskutek samowolnych poczynań inwestycyjnych sąsiada L. L. straciła wartość budowlaną i użytkową. Usytuowanie budynku w odległości 0,8 metra od granicy działki skarżących wymaga ich zgody. Tymczasem nie zostali oni powiadomieni o trwającej inwestycji a zalegalizowanie samowoli budowlanej nastąpiło bez ich woli. Jak wynika z powyższego decyzja ta narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego co skutkowało nie dokonaniem odpowiedniej oceny wadliwości decyzji weryfikowanej w trybie nadzorczym. Należy podkreślić, że weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r. została wydana w oparciu o art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Z kolei art. 40 ww. ustawy przewidywał wydanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Należy jednakże podkreślić, że powyższa procedura mogła zostać wdrożona wyłącznie w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego. Wskazany art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił podstawę do legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z powołanym wyżej art. 37 ust. 1 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie w czasie, w którym została wydana decyzja z dnia (...) listopada 1991 r. zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy obiekt stanowiący samowolę budowlaną nie podlega rozbiórce ze względu na spełnienie przesłanek z ww. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero wówczas możliwe było przystąpienie do realizacji procedury w oparciu o art. 40 ww. ustawy i wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu w oparciu o art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W aktach niniejszej sprawy brak jest wprawdzie akt postępowania legalizacyjnego prowadzonego w odniesieniu do spornej inwestycji - budynku gospodarczego o wymiarach 12,0 m. x 4,40 m. usytuowanego na działkach nr (...) i (...) położonych w N. Tym niemniej należy z dużym stopniem prawdopodobieństwa przyjąć, że takie postępowanie miało miejsce. Rzeczą organu administracji publicznej jest natomiast rozważenie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w sprawie ewentualnego odtworzenia brakujących akt tego postępowania, przy zastosowaniu posiłkowym procedury określonej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawiązując wprost do postępowania legalizacyjnego należy zauważyć, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. (§ 12 ust. 2 ww. rozporządzenia). Z akt sprawy, w tym z Inwentaryzacji działki położonej w N. przy ul. Nowotki będącej załącznikiem do weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r. o pozwoleniu na użytkowanie wykonanego budynku gospodarczego wynika, że sporny budynek jest usytuowany w dużym zbliżeniu z granicą działki skarżących (z protokołu oględzin robót budowlanych z dnia (...) listopada 2008 r. wynika, że ww. odległość od granicy działki wynosi 0,77 m, natomiast z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia (...) czerwca 2009 r. wynika, że go ogrodzenia wynosi 0,72-0,84 m.). W rezultacie należy zauważyć, że co do zasady sporny budynek w dacie powstania oraz wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie naruszał bezwzględnie obowiązujący § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) dotyczący odległości od granicy nieruchomości. Wprawdzie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia wynikała możliwość zmniejszenia odległości, jednakże pod warunkiem istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce oraz że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym będzie wynosić co najmniej 8 m. Sąd kontrolujący niniejszą sprawę stwierdził brak jakiejkolwiek analizy i oceny powyższej kwestii przez GINB, co powoduje naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując na nowo sprawę GINB zobowiązany będzie do dokonania właściwych ustaleń dotyczących postępowania legalizacyjnego prowadzącego do wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) listopada 1991 r., znak: (...) udzielającej L. Ł. pozwolenia na użytkowanie wykonanego budynku gospodarczego o wymiarach 12,0 m. x 4,40 m. usytuowanego na działkach nr (...) i (...) położonych w N., z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w tym wyroku i mając w szczególności na względzie treść przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ewentualny niekorzystny wpływ spornego budynku na możliwość zabudowy sąsiedniej działki, w kontekście przesłanek rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.