II SA/Bd 326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.D. i G.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. i G. małżonków D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. i G. D. z dnia [...]r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] oraz o uchylenie ww. decyzji i odmowę wydania pozwolenia na budowę, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...], pozwolenia na budowę budynku handlowego [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 89/1, 91, 103, 104/1, 181, 74 położonych pomiędzy ulicami[...], oraz pozwolenia na rozbiórkę istniejących budynków na działkach 103 i 91 przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, iż A. i G. D. są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, bowiem w 2011 r. uzyskali postanowienie Sądu Okręgowego w [...](prawomocne) o zasiedzeniu od 1984 r. części działki, na której zaprojektowano infrastrukturę przedmiotowego obiektu (60 m² działki, kształt określił sąd słownie), a której użytkownikiem wieczystym w dniu wydania decyzji była firma [...]Sp. z o.o. w P. (postanowienie z 22.06.2011 r., sygn. akt[...]). Powołując się na ten wyrok państwo D. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uchylenie decyzji i odmowę wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż jak wskazali cyt. "Z uwagi na zmianę granic nieruchomości oznacza to, że część inwestycji została zlokalizowana na naszej działce, co stanowi nową w sprawie okoliczność." Organ I instancji podniósł, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno - budowlanej przeanalizował projekt zagospodarowania terenu (posiadający pozytywne opinie rzeczoznawców ds. bhp oraz ergonomii, higieniczno-sanitarnych, zabezpieczeń p.poż) i ustalił oddziaływanie obiektu na działki sąsiednie (numery ewidencyjne tych działek wykazano w pozwoleniu). W tym toku postępowania nie znaleziono przepisu prawa, który wskazywałby na możliwość wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu działki, której właścicielami są państwo D. W związku z tym nie uzyskali oni statusu strony. Na etapie wznowionego postępowania w ww. sprawie, organ powtórnie przeanalizował przedmiotową sprawę oraz posiadane dokumenty w tym kopię postanowienia sądu o zasiedzeniu nieruchomości i również nie znalazł przesłanki, która pozwoliłaby uczynić wnioskodawców stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaznaczając przy tym, że we wznowionym postępowaniu rozpatruje się sprawę wg stanu prawnego z dnia wydania decyzji (tj. grudnia 2008 r.). Zdaniem organu wyrok sądu o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdzający istnienie danego prawa, które - jak wynika ze stanu faktycznego - powstało w roku 1984 r., niemniej nie może stanowić skutecznej podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa., gdyż przesłanka ta stanowi o nowych okolicznościach lub nowych dowodach nieznanych organowi, istniejących w dniu wydania decyzji, natomiast kwestia zasiedzenia nie była znana organowi w czasie orzekania, jednak nie można stwierdzić, że dowód ten wówczas istniał i nie zmienia tego wsteczny skutek wyroku o zasiedzeniu. Wskazano, że z dniem wydania wyroku sąd usankcjonował, że prawo powstało już w 1984 r., niemniej jednak w czasie orzekania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w przedmiocie pozwolenia na budowę nie istniał jakikolwiek dowód potwierdzający istnienie prawa własności, a wnioskodawcy w swoim wystąpieniu nie wykazali w żaden sposób, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w roku 2008 byli właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt, gdyż jak sami wskazali, postanowienie o zasiedzeniu uzyskali dopiero w roku 2011, które skutek prawny wywarło dopiero z chwilą uzyskania prawomocności. Podniesiono także, że wnioskodawca nie wykazał naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego), a pojęcie to interpretuje się w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli w oparciu o zgodność z przepisami w tym techniczno - budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok NSA z 1.02.2001 r. IV SA. 2085/98, Lex nr 55752). Orzekający organ zaznaczył również, że wnioskodawcy żądają uchylenia decyzji, której nie ma w obiegu prawnym, ponieważ obiekt został oddany do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w o pozwoleniu na użytkowanie (por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.01.2007, sygn. akt II SA/Bd 1003/06 - wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.01.2007 r.), a obecny sposób utrzymania i użytkowania obiektu, nie może mieć wpływu na rozpatrzenie sprawy w dacie wydanego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i G. D. na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]- pozwolenie na budową obiektu zlokalizowanego na działkach nr 91 i 89/1, położonego pomiędzy ulicami [...] i odmowie wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez brak uznania ich za stronę postępowania oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną interpretację. Odwołujący się podnieśli, iż jeżeli przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stroną postępowania jest właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej przymiot strony posiada właściciel nieruchomości, na której obiekt jest zrealizowany, co mam miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślono również, iż prawomocnym postanowieniem z 22 czerwca 2011 r., sygn. akt[...], Sąd Okręgowy w [...] stwierdził zasiedzenie części nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja, z dniem 1 listopada 1984 r., a powyższe orzeczenie, co jest okolicznością bezsporną, dotyczy nieruchomości objętej wydanym pozwoleniem na budowę. Zdaniem odwołujących się organowi pierwszej instancji obce są tajniki procedury administracyjnej, gdyż wydając postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania uznał ich za stronę postępowania, więc na etapie wydawania zaskarżonej decyzji niedopuszczalnym jest stwierdzenie, że takiego statusu nie posiadają, gdyż w tym momencie jest to działanie spóźnione. Mając na względzie, iż zgodnie z postanowieniem sądu zasiedzenie części nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja nastąpiło z dniem 1 listopada 1984 r., oznacza to zdaniem odwołujących się, że stan prawny nieruchomości był inny, niż ustalony przez organ pierwszej instancji wydający decyzję w grudniu 2008 r., gdyż sam organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia potwierdził, iż zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy więc nowego stanu prawnego, lecz jest jedynie jego potwierdzeniem, a konsekwencją powyższego jest fakt, że w dniu wydania decyzji w 2008 r. istniały inne granice nieruchomości, niż wskazane we wniosku inwestora, a także złożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością nie było zgodne z istniejącym stanem prawnym i faktycznym w sprawie. Oznacza to zdaniem stron, że interpretacja obowiązujących przepisów dokonana przez organ pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczna i nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Reasumując podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie nikt, nie zarzuca organowi pierwszej instancji błędnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w dniu wydania decyzji - w grudniu 2008 r., jednak nie zmienia to ustalenia, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie był inny, niż stan, który był podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie Sądu Okręgowego w Toruniu z dnia 29.06.2011, sygn. akt [...] stwierdzające zasiedzenie części nieruchomości objętej wydanym pozwoleniem na budowę z dniem 1.11.1984 r., stanowiące "nowy dowód" potwierdzający istnienie "nowych okoliczności faktycznych" w sprawie, nie istniał w dniu wydania decyzji Starosty [...] znak: [...]r. Ponadto organ wskazał, że skarżący, pomimo wezwania, nie przedstawili dowodu, aby granice nieruchomości przebiegały inaczej, niż jest to wykazane w projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonego na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Przyjmując więc, że zasiedzenie części nieruchomości objętej wydanym pozwoleniem na budowę, z dniem 1.11.1984 r. stanowi "nową okoliczność faktyczną", zdaniem Wojewody należałoby uznać, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa, ponieważ skarżący powzięli o niej wiadomość przynajmniej przed dniem 31.03.2011 r. - o czym świadczy fakt wystąpienia przed tą datą, z wnioskiem do Sądu Rejonowego o zasiedzenie, zakończonego postanowieniem tego sądu z dnia 31.03.2011 r., sygn. akt[...]. W skardze do sądu A. i G. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty[...], podnosząc, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżących dotyczącego nie uznania ich za stronę w przedmiocie wznowienia postępowania, a była to jedna z przesłanek odmowy uchylenia decyzji pierwotnej., dlatego też skoro organ odwoławczy nie ustalił tej okoliczności, to w żadnym razie nie mógł przejść do dalszego procedowania ad meriti. Wskazano bowiem, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że skarżący nie są stroną, winno było skutkować umorzeniem postępowania wznowionego. Jeśli zatem Wojewoda utrzymał tak wydaną decyzję w mocy — bez zmian — to dopuścił się w ocenie skarżących naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na treść osnowy decyzji, bowiem skoro skarżący nie są rzekomo stroną (czego nie ocenił organ odwoławczy, przyjmując bez zmian ustalenia organu a quo), to obowiązkiem Wojewody było uchylenie decyzji Starosty [...] i umorzenie postępowania w sprawie. Wadliwe w ocenie skarżących jest również stanowisko Wojewody, który w decyzji utożsamia pojęcie "nowych okoliczności faktycznych" z pojęciem "nowego dowodu" i kwalifikuje nową okoliczność faktyczną przedstawioną przez skarżących jako nowy dowód w sprawie, uznając, że dowodem tym jest prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego potwierdzające zasiedzenie i na tej podstawie Wojewoda przyjął, że mamy do czynienia z nowym dowodem, ale powstałym po wydaniu pierwotnej decyzji przez Starostę [...] z dnia 16 grudnia 2008 r. Skarżący podkreślili, iż powoływali się na "nową okoliczność", która obiektywnie istniała przed dniem orzekania przez Starostę[...], a postanowienie Sądu Okręgowego jedynie ten stan faktyczny potwierdziło i stanowi formalną podstawę do wystąpienia z wnioskiem o to, aby organ wznowił postępowanie (bez tego postanowienia postępowanie nie mogłoby się toczyć z uwagi na brak rozstrzygnięcia uprzedniego zagadnienia wstępnego). Pozostaje zatem zdaniem skarżących bezsporne, iż nowa okoliczność istniała przed dniem orzekania i stanowi podstawę restytucyjną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach. Pierwszy z nich rozpoczyna złożenie wniosku o wznowienie postępowania i w jego ramach organ dokonuje wstępnej oceny wniosku badając, czy jest on oparty na wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. przesłankach wznowienia postępowania, jak również czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strona ze skutkiem prawnym może wnieść o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§1). W przypadku ustalenia przez organ, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłankach wymienionych w k.p.a. oraz, że został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., organ wznawia postępowania w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy ( art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Takie postępowania kończy się wydaniem decyzji określonych w art. 151 k.p.a. W sytuacji natomiast, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ stwierdzi, że wniosek o wznowienie postępowania nie jest oparty na przesłankach wymienionych w k.p.a. lub został złożony z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a., wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Z wyżej wskazanej regulacji wynika zatem, że w rozpatrywanej sprawie pierwszorzędnym zagadnieniem wpływającym na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji była ocena, czy organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy zbadały dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego w odniesieniu do terminu złożenia wniosku w tym przedmiocie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w istocie nie ustaliły, kiedy skarżący dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. W niniejszej sprawie wniosek z dnia 8.07.2011r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty[...]. w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący oparli na przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który to przepis stanowi, iż wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. We wniosku swym skarżący jednoznacznie wskazali, iż nowa okoliczność faktyczna stanowiąca podstawę żądania wznowienia postępowania to fakt, że inwestycja objęta decyzją z 2008r. zlokalizowana została m.in. na działce należącej do skarżących, co potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia 22 czerwca 2011r. o stwierdzeniu zasiedzenia. W postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia 29 września 2011r. jako podstawę rozstrzygnięcia również wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zauważyć w związku z tym uznać należy, że nowe okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający przy tym wpływ na status prawny strony, tj. na zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. O spełnieniu podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. W tych warunkach obowiązkiem organu I instancji było poczynienie ustaleń w zakresie rozstrzygnięcia, czy podanie o wznowienie zostało oparte o ustawowe przesłanki wznowienia, określone w art. 145 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jak stanowi o tym art. 148 § 1 k.p.a. Zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest przy tym bezwzględnym obowiązkiem organu, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku, stanowiłoby rażące naruszenie prawa jako godzące w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 976/06 - Lex nr 275519). Tymczasem organ I instancji poprzestając na pozytywnym przesądzeniu, że podanie o wznowienie zostało oparte o ustawowe przesłanki, bez zbadania czy skarżący podanie to złożyli w terminie, postanowieniem z 29.09.2011r. wznowił na wniosek skarżących postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...]. Zaniechanie poczynienia ustaleń co do złożenia podania o wznowienie postępowania w terminie stanowiło uchybienie mające istotne znaczenie procesowe, albowiem w przypadku stwierdzenia przez organ, iż podanie skarżących o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. od razu winno było dojść do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, co jednak nie miało miejsca. W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że orzekając w sprawie, w której doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, w powyższych warunkach, organ odwoławczy winien był poczynić ustalenia co do zachowania terminu złożenia podania o wznowienie postępowania i tylko w przypadku pozytywnego przesądzenia tej kwestii, był uprawniony do wydania decyzji o treści zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W przypadku natomiast uznania, że podanie o wznowienie zostało złożone z przekroczeniem ustawowego terminu, organ odwoławczy winien był uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie. Warto przytoczyć tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt I SA 855/99, LEX nr 54136, w którym Sąd ten stwierdził, że: " Jeśli więc w toku wznowionego postępowania okazało się, iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało ono wznowieniu - to orzekając w postępowaniu instancyjnym - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organ władny był zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe". W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy co prawda w uzasadnieniu decyzji zauważył to uchybienie organu I instancji, ale rozstrzygnięcia utrzymał w mocy, co oznacza, że organ odwoławczy dopuścił merytoryczne rozpoznanie podania o wznowienie postępowania, pomimo braku wyjaśnienia problemu złożenia tego podania w terminie. Takie działanie organów sprawia, że powstają poważne wątpliwości co do prawidłowości wznowienia postępowania, a tym samym nie jest możliwa ocena, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zaskarżonej było zgodne z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiotowej sprawie istotnym będzie więc ustalenie podstaw, na jakich miałoby dojść do wznowienia postępowania na wniosek skarżących oraz zachowania przez skarżących terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczności, na które wskazano powyższej nie zostały należycie ustalone i rozważone przez organ I instancji, co nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270) Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, a w oparciu o art. 152 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.