II OSK 2180/12

Dnia 19 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J., W. C. oraz J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 134/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] A. B., L. J. P. spółka jawna w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Bk 134/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego (zwanego dalej "wojewodą") z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od wojewody na rzecz strony skarżącej - Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego "[...]"Sp. J. (zwanej dalej "inwestorem") kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Białegostoku (zwany dalej "prezydentem") po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 grudnia 2010 r., złożonego przez inwestora, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi (etap I.) przy ul. [...] w B. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. J. (właściciela działki nr [...]) wojewoda, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania art. 33 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb"), bowiem inwestor wnioskując o udzielenie pozwolenia na budowę dla I. etapu inwestycji nie przedstawił projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Prezydent decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w poziomie parteru od strony ulicy [...], z garażami w podpiwniczeniu wraz z instalacją gazową wewnętrzną (etap I.) na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B. Organ ten stwierdził w szczególności, że inwestor złożył projekt zagospodarowania terenu I. etapu inwestycji, uwzględniając całość zamierzenia budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie J. L. (właścicielka działki nr [...]), W. C. (właściciel działki nr [...]) oraz M. J. (właściciel działki nr [...]). Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie nie zastosował się do wiążącego w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., II SA/Bk 370/09, który został wydany w sprawie pierwszego wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi (etap I.) przy ul. [...] w B., który został następnie cofnięty przez inwestora, co skutkowało umorzeniem postępowania. Organ pierwszej instancji nie wykonał także zaleceń wojewody zawartych w ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2011 r., bowiem nie wezwał do uzupełnienia wniosku o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami art. 33 ust. 2 pkt 2 pb. Organ odwoławczy stwierdził również, że uzupełniony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zmianami), gdyż część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została wykonana dla całego zamierzenia inwestycyjnego, jednak część opisowa projektu została opracowana wyłącznie dla projektowanego w I. etapie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Nadto zaskarżoną decyzją udzielono pozwolenia na budowę na obszar większy niż wnioskowano. Wynika to z oznaczenia terenu inwestycji w sentencji decyzji prezydenta z dnia [...] listopada 2011 r. literami A-B-C-D-E -F-G-H-l-J-A, kiedy na projekcie zagospodarowania terenu etap I. został oznaczony literami A-B-E-F-G-H-l-J-A. W skardze do WSA inwestor zarzucił naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 pb polegające na przyjęciu, iż w przypadku etapowania inwestycji inwestor winien przedstawić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla zamierzenia budowlanego (wszystkich etapów) określonego w decyzji o warunkach zabudowy, a także błędne przyjęcie, iż teren inwestycji określony w decyzji o warunkach zabudowy musi być tożsamy z obszarem inwestycji wskazanym we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę I. etapu. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając zasadność ww. skargi WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 pb, które musiało skutkować jej uchyleniem. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska wojewody, iż w przypadku, gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością w takim zakresie, jaki niezbędny jest do realizacji całości zamierzenia budowlanego. WSA stwierdził także, że wniosek o pozwolenie na budowę i dołączone do niego dokumenty zawierały jednak inne uchybienia, które trafnie wyliczył wojewoda Jednak o tym, czy organ odwoławczy winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyduje głównie zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zdaniem WSA, jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle szeroki, iż ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ustalonych okolicznościach niewątpliwie nie mogą stanowić podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji uchybienia dotyczące braku aktualnych zaświadczeń projektantów, braku numeracji stron w projekcie budowlanym oraz niedołączenie do projektu rysunku "Rzut kondygnacji podziemnej parkingowej". Zatem organ odwoławczy, który będzie rozpoznawał ponownie sprawę, winien dokonać analizy przedstawionego wniosku i projektu zagospodarowania terenu, i - biorąc pod uwagę ustalone okoliczności - ocenić, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedwczesne jest zatem dokonywanie przez Sąd oceny istnienia przesłanek do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"). Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik M. J., W. C. i J. L. zaskarżył ww. wyrok WSA w całości, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 pb poprzez stwierdzenie, że inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na cele budowlane wchodzących w skład całego zamierzenia budowlanego, podczas gdy ustawodawca nałożył taki obowiązek na inwestora; 2) naruszenie przepisów postępowania - art.7 i 77 kpa poprzez naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - właścicieli działek o nr geodezyjnych [...],[...] i [...], którzy na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłączającej ich działki z projektu zagospodarowania całego zamierzenia budowlanego poniosą oczywistą szkodę na skutek utraty atrakcyjności swych nieruchomości. W uzasadnieniu podano, że nie sposób się zgodzić z twierdzeniami WSA, iż wymóg określony w art. 33 ust. 2 pkt. 2 pb dotyczy "wskazania prawa do dysponowania na cele budowlane tylko taka nieruchomością, jaka jest niezbędna do budowy obiektów wymienionych we wniosku o pozwolenie na budowę". Interes prawnym właścicieli sąsiednich działek wymaga, by inwestor przedstawił prawa do wszystkich nieruchomości i sporządził stosowny plan zagospodarowania terenu uwzględniający wszystkie działki znajdujące się w obrębie zamierzenia budowlanego. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że już na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę pierwszego obiektu budowlanego musi on posiadać prawo do nieruchomości objętych zamiarem budowlanym tak, by organ zatwierdzający projekt budowlany a co za tym idzie projekt zagospodarowania terenu mógł uwzględnić interes prawny właścicieli sąsiednich działek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione, a NSA w pełni akceptuje rozstrzygnięcie dokonane przez WSA i uznaje je za własne. NSA wskazuje więc, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej należy w pełni zgodzić się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji interpretacją art. 33 ust. 2 pkt 2 pb. Mianowicie, skoro zgodnie z art. 33 ust. 1 pb pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, to przepisy pb wprost obligują, biorąc pod uwagę nie wybrane obiekty, ale całe zamierzenie budowlane, jedynie do jednej kwestii odnoszącej się do całego zamierzenia budowlanego - a więc przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 (a więc projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonego na aktualnej mapie, obejmującego: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich) dla takiego całego zamierzenia budowlanego. Z przepisów pb (ani ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /ówcześnie obowiązujący tekst: Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp"\) nie wynika zaś, aby wymienione w ust. 2 art. 33 pb dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, a wśród nich oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, miało także dotyczyć nie wybranego (wybranych) obiektu (obiektów), ale całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem NSA żadna z metod wykładni prawa (na czele ze stosowaną jako podstawowa wykładnią językową) nie zezwala na rozszerzającą interpretację art. 33 ust. 2 pkt 2 pb. W konsekwencji w nie można, jak chciałby to czynić wojewoda, zmuszać stronę postępowania (inwestora) do przedstawiania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie innych nieruchomości niż wybrane. Skoro przywołany przepis nie wskazuje, że oświadczenie to musi dotyczyć nieruchomości niezbędnej do realizacji całego zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy tylko wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, to WSA słusznie uznał nadinterpretację art. 33 ust. 2 pkt 2 pb dokonaną przez wojewodę za błędną, co powoduje, że opierający się na niej zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony. Za taki należało też uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i 77 kpa poprzez naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - właścicieli działek o nr geodezyjnych 395/8, 396/1 i 397, którzy na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wyłączającej ich działki z projektu zagospodarowania całego zamierzenia budowlanego poniosą oczywistą szkodę na skutek utraty atrakcyjności swych nieruchomości. NSA rozumie oczywiście intencje (przede wszystkim finansowe), które stoją za żądaniami skarżących, jednak ocena tak sformułowanych zarzutów, bez uzasadnienia czy przynajmniej uprawdopodobnienia, że sporna inwestycja faktycznie naruszy tak interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, jest w świetle obowiązującego prawa (przede wszystkim związania NSA granicami skargi kasacyjnej /art. 183 § 1 ppsa) niemożliwe. Zatem tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej wymyka się kontroli NSA i w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjmej, NSA na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.