VII SA/Wa 446/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "kpa.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., Zana dalej "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. (dalej: "organ I instancji" lub PINB), nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 4,10 x 9,50 (+ 3,20 zadaszenie) m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] w odległości 3,10 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że przedmiotowy budynek powstał pod rządami ustawy prawo budowlane z 1994r., wobec tego zasadnym było wdrożenie przez PINB w [...] procedury wskazanej w art. 48 ustawy, który w niniejszej sprawie umożliwiał legalizację inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja, biorąc pod uwagę wymiary budynku, powinna być realizowana dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż budowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Przyjmując datę powstania inwestycji pod rządami ustawy prawo budowlane z 1994r., zasadnym było zastosowanie do przedmiotowego obiektu budowlanego trybu postępowania, określonego w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego z 1994r. Zgodnie z art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisy prawa budowlanego pozwalają w określonych przypadkach na legalizację samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. PINB w [...] na podstawie art. 48 ustęp 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego i zobowiązał do złożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy istniejącego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami nadto złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie wobec nie złożenia w zakreślonym terminie dokumentów pozwalających na legalizację, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. PINB w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 4,10 x 9,50 (+ 3,20 zadaszenie) m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] w odległości 3,10 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż skarżący nie okazał pozwolenia na budowę i w świetle informacji nadesłanej z Urzędu Gminy [...] oraz pisma Starostwa Powiatowego, brak jest pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, co skutkuje stwierdzeniem, że obiekt jest samowolą budowlaną. W zakresie daty budowy organ I instancji uznał, że materiał dowodowy (oświadczenia świadków, oględziny) niezbicie wskazuje na wybudowanie budynku po 1988r., w latach 2003, 2004, 2005. Wskazana data budowy budynku przez skarżącego jako lata 60-te nie znalazła potwierdzenia w dokumentacji nadesłanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Z analizy tej dokumentacji geodezyjnej wynika, że budynek ten nie został wykazany na złożonej w 1979r. mapie zasadniczej, a więc data zawarta w wypisie z ewidencji gruntów nie jest właściwa, mimo, że pomierzono i skartowano okoliczne budynki sąsiednich siedlisk w pasie drogi ponad 60 m od drogi. Również brak jest tego budynku na mapie sporządzonej przez biegłego Z. R. w dniu [...] sierpnia 1988r. W konkluzji organ I instancji wskazał, że rok budowy budynku w ewidencji gruntów określony na 1970 r. nie świadczy o dacie jego wybudowania ponieważ data ta została wpisana w arkuszu spisowym sporządzonym przez firmę P. w 2005r. podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy [...]. Od tej decyzji odwołał się J. P. (skarżący), podnosząc naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 kpa, oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa skutkujące brakiem wystarczających dowodów, dla ustalenia stanu faktycznego a w rezultacie błędnym zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący domagał się unieważnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż rozstrzygając w postepowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa oraz przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Również zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania, oceny i analizy całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Organ administracyjny tym bardziej w sytuacji, gdy dysponuje sprzecznymi ze sobą dowodami nie może uchylić się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada oficjalności postepowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa) zobowiązuje organ administracji publicznej, aby w toku postępowania podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00). Zgodnie z ogólna zasadą dwuinstancyjności postepowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji związany przepisami art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W sprawie zaś Sąd dopatrzył się pewnej dowolności i arbitralności w postępowaniu organów jeśli chodzi o przyznawanie mocy dowodowej jednym twierdzeniom (oświadczeniom), a odmówienie jej innym dowodom. Przepis art. 107 § 3 kpa wyraźnie wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu strona (skarżący) po treści uzasadnienia decyzji może pozostawać w przeświadczeniu, że niektóre spośród podniesionych przez niego okoliczności nie były brane pod uwagę, albo z niewytłumaczonych względów odmówiono im wiarygodności. Sąd nie twierdzi nawet, że organ ich nie rozważył, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Organ II instancji powinien rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że organ odwoławczy przeprowadził postepowanie z naruszeniem w/w zasad. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB z dnia [...] grudnia 2011r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie mniej stwierdzić należy, iż nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją prawną przewidzianą w art. 48 ust. 2 i może być orzeczony tylko wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czyli gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji samodzielnie wykonanej budowy. Tak więc aby wydać rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części organ winien dokonać szczegółowych ustaleń co do daty dokonania samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania, przyjmując, że skarżący wybudował bez pozwolenia budynek gospodarczy pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994r., nadto nie udowodnił jego budowy w latach 70-tych. Ustalenie daty budowy budynku jest nie tylko elementem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego, ale prowadzi do zastosowania odpowiednich przepisów prawnych. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż skoro skarżący konsekwentnie powoływał się jako dowód w sprawie na wypis z rejestru gruntów, to należało rozważyć czy w wypisach rejestru gruntów przedłożonych do aktu notarialnego darowizny gospodarstwa rolnego (wypisy złożone do akt księgi wieczystej), również odnotowano daty budowy budynków. Ponadto organ II instancji nie odniósł się w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku - zgłoszenia budowy stodoły w 2003r. Ma to znaczenie o tyle, że strona wskazała w nim pobudowanie stodoły w miejsce starej, którą rozebrano, jak również skarżący otrzymał decyzję o warunkach zabudowy w zakresie budowy stodoły. Koniecznym jest także rozważenie przeprowadzenia powtórnych oględzin odnośnie spornego budynku gospodarczego na działce [...], ze szczególnym uwzględnieniem opisu budynku gospodarczego co do użytych do budowy materiałów oraz odniesienia się czy użyte materiały budowlane wskazują na zupełnie nowy budynek czy też na odnowiony stary budynek, w kontekście oświadczenia złożonego na rozprawie, że przeprowadzany był remont budynku w zakresie wymiany poszycia dachowego, wstawienia luksferów, drzwi. Nie jest również stosowanym wyjątkowo dowód z przesłuchania strony, czy świadków sąsiadów (ewentualnie matki skarżącego A. P.), którzy zazwyczaj wnoszą wiele do postepowania, będąc z istoty rzeczy obserwatorami i świadkami codziennych spraw. Poza sporem jest, że mapa sporządzona przez biegłego Z. R. w 1988r., powołana jako dowód w sprawie niniejszej, została sporządzona dla potrzeb podziału działki [...] oraz rozgraniczenia działki [...] z działką [...], co wynika z dołączonego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] (kserokopii postanowienia). Niewątpliwie jest ona jedynie jednym z dowodów w sprawie wymagającym omówienia przez organ II instancji w stosunku do innych dowodów podnoszonych przez skarżącego. Oparcie się wyłącznie na powyższej mapie (z 1988r.) nie rozwiązuje problemu daty powstania samowoli budowlanej w kontekście zmiany przepisów prawa budowlanego w 1994r. Tak więc ustalenie daty budowy ma znaczenie dla zastosowania prawidłowych przepisów, co podniesiono już powyżej. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu kontrolowana decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, podnoszącego naruszenie art. 156 § 1 kpa, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu. Ponownie rozstrzygając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku w punkcie I i II. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.