III SA/Łd 136/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego D. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ,III SA/Łd 136/12 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] cofającej z urzędu D. R. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie wielobranżowym w L. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, D. R. w dniu 16 czerwca 2011 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...] zarzucając, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek złożony został w następującym stanie faktycznym: D. R. prowadzi sklep usytuowany w L. przy ulicy B. i posiadał w 2006 r. zezwolenia na sprzedaż alkoholu w tej placówce. Wnioskiem z dnia 15 maja 2006 r. Prokurator Rejonowy w Łasku zwrócił się do Wójta Gminy L. o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia D. R. zezwoleń na sprzedaż piwa, napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18 % alkoholu oraz na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, a także o powiadomienie Prokuratury Rejonowej w Łasku o sposobie załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że w sklepie prowadzonym przez D. R. doszło do sprzedaży alkoholu nieletnim uczniom miejscowego Gimnazjum. Śledztwo w tej sprawie zakończyło się skierowaniem aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w Łasku. Prokurator stwierdził, że w takiej sytuacji art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakłada na uprawniony organ obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wniosek wpłynął do organu w dniu 29 maja 2006r. Ponowny wniosek Prokuratora Rejonowego w Łasku z dnia 30 czerwca 2006 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia D. R. zezwoleń na sprzedaż alkoholu, wskazujący prawidłowe numery zezwoleń, wpłynął do Urzędu Gminy w L. w dniu 10 lipca 2006 r. Decyzją z dnia 25 lipca 2006 r. Wójt Gminy L. cofnął D. R. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i decyzję tę doręczył zarówno D. R. ( 28.07.2006r.) jak i Prokuratorowi ( 31.07.2006 r.). Na skutek odwołania złożonego przez D. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, gdyż organ I instancji wydał decyzję administracyjną opierając się głównie na treści uzasadnienia wniosku Prokuratury Rejonowej w Łasku i pismach Komisariatu Policji w Konstantynowie Łódzkim. Również ta decyzja była przesłana zarówno do D. R. jak i do Prokuratury Rejonowej w Łasku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] Wójt Gminy L. na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tj. z 2007 r Dz. U. nr 70, poz. 473 ze zm.) cofnął z urzędu zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sklepie w L.u, wydane D. R. oraz na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została doręczona Prokuratorowi Rejonowemu w Łasku w dniu 20 czerwca 2007 r. ( dowód doręczenia k- 64 akt adm.), natomiast dla D. R. decyzja wysłana została na adres prowadzonej działalności gospodarczej, który nie jest jego adresem zamieszkania, i jej odbiór potwierdziła jego matka – J. R. w dniu 15 czerwca 2007 r. Uznając, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 czerwca 2007 r., Wójt Gminy upoważnił pracowników Urzędu Gminy do przeprowadzenia kontroli w sklepie prowadzonym przez skarżącego. Następnie po stwierdzeniu, że alkohol w sklepie jest nadal sprzedawany, zawiadomił o tym fakcie Prokuraturę Rejonową w Łasku, Urząd Skarbowy w Pabianicach właściwy dla miejsca prowadzenia działalności i Urząd Kontroli Skarbowej w Ł. informując, że decyzja cofająca zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest ostateczna i załączając kopie decyzji z dowodem jej doręczenia. Kolejnym pismem z dnia 3.10.2007 r. Wójt Gminy zwrócił się do Urzędu Skarbowego Łódź- Polesie o przeprowadzenie kontroli w sprawie podatku dochodowego, także powołując się na ostateczną decyzję cofającą D. R. zezwolenia na sprzedaż alkoholu i tym samym sprzedaż alkoholu w prowadzonym przez niego sklepie bez zezwolenia. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2007 r. Prokuratura Rejonowa w Łasku umorzyła postępowanie w sprawie sprzedaży przez D. R. wyrobów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia w sklepie HD w L. wobec stwierdzenia, że czynu nie popełniono. Prokurator wskazał na nieskuteczne doręczenie stronie decyzji cofającej zezwolenia. Zarządzeniem z dnia 22 stycznia 2008 r. odmówił też przyjęcia zażalenia Wójta Gminy L. na to postanowienie, uznając go za osobę nieuprawnioną. W dniu 14 sierpnia 2008 r. D. R. złożył na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niewydanie przez Wójta Gminy L. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń, wszczętego w lipcu 2006 r. Zdaniem wnoszącego zażalenie, z uwagi na to, że zezwolenia te straciły ważność w dniu 1 sierpnia 2008 r., a dotychczas nie doręczono mu decyzji w przedmiotowej sprawie, organ winien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] "stwierdziło niesłuszność merytoryczną wniesionego zażalenia". W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że nie jest spornym, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem Prokuratury Rejonowej w Łasku. Nie jest sporne również to, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydał [...]. decyzję cofającą D. R. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzję tę, adresowaną na D. R. A. 95-083 L., ul B., odebrała we wskazanym wyżej miejscu w dniu 15 czerwca 2007 r. J. R. Kolegium wskazało, że doręczenie zastępcze pism osobie fizycznej, przewidziane w art. 43 k.p.a. może nastąpić za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu jeżeli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi. Ta forma doręczenia zastępczego pism procesowych odnosi się tylko do doręczania pism adresatowi w mieszkaniu. Przepisy prawa nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy, które zawsze winno nastąpić do rąk adresata. Takie doręczenie decyzji D. R. było nieskuteczne Za oczywisty w tych okolicznościach Kolegium uznało fakt wydania decyzji cofającej D. R. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jak i fakt, że decyzja ta nie została mu skutecznie doręczona. Kierując w dniu 16 czerwca 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] D. R. podnosił, że Wójt prowadząc postępowanie po uchyleniu poprzedniej decyzji z [...] nie zastosował się do wykładni zawartej w uzasadnieniu SKO, co do konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozpoznał też złożonego wcześniej wniosku o wyłączenie od rozstrzygania w sprawie T. B. i L. F. Podkreślał też, że w jego ocenie decyzja ta nie jest tzw. nietaktem, gdyż weszła do obrotu prawnego w momencie przekazania jej Prokuraturze Rejonowej w Łasku oraz będąc elementem uzasadnienia rozstrzygnięcia SKO z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] znak [...] o cofnięciu D. R. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium stwierdziło, że matka adresata decyzji nie mogła za niego odebrać decyzji w miejscu pracy, a zatem doręczenie należy uznać za nieskuteczne, co w konsekwencji oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu i nie może być przedmiotem postępowania weryfikacyjnego. Powołany zaś przez skarżącego wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r. I OSK 453/08 dotyczy innej sytuacji, gdy w decyzji obok strony wskazano inny podmiot, któremu doręczono decyzję, a decyzji nie doręczono samej stronie. Po rozpoznaniu zażalenia D. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżonym w sądu postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]. Kolegium podtrzymało swoją ocenę, że doręczenie skarżącemu decyzji z dnia [...]. należy uznać za nieskuteczne, a zatem decyzja do obrotu prawnego nie weszła. Fakt doręczenia decyzji do wiadomości Prokuraturze Rejonowej w Łasku nie ma, w ocenie Kolegium, żadnego znaczenia dla oceny skuteczności jej doręczenia. Poinformowanie organów pismem z dnia 10 sierpnia 2007 r. o fakcie cofnięcia D. R. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma nic wspólnego z doręczeniem decyzji. Kolegium zaznaczyło, że gdyby Prokurator Rejonowy w Łasku, jeden z informowanych podmiotów, był podmiotem na prawach strony w postępowaniu o cofnięcie zezwoleń, można by przyjąć, że doręczenie mu w takiej sytuacji decyzji przesądza, że weszła ona do obrotu i wywołuje skutki prawne, mimo że nie została doręczona samej stronie. Zdaniem Kolegium taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, a decyzję z dnia [...] należy traktować jako nieistniejącą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik D. R.. Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionując stanowisko organu podkreślał, że w jego ocenie zachodzi adekwatność sytuacji zaistniałej w jego sprawie z sytuacją opisaną w orzeczeniu NSA I OSK 453/08. Wskazywał, że decyzja z dnia [...] została doręczona Prokuraturze Rejonowej w Łasku jako podmiotowi, który na podstawie art. 182 k.p.a. wnioskował o wszczęcie postępowania w sprawie, a niezależnie od tego Wójt Gminy L. pismem z dnia 10 sierpnia 2007 r. bezpodstawnie zawiadamił wiele podmiotów, w tym Prokuraturę w Łasku o popełnieniu przez skarżącego przestępstwa, do którego dołączono kserokopię decyzji z informacją ( pieczęcią) informującą o jej ostateczności. Przekazanie decyzji organom skarbowym także wywołało realne skutki w postaci postępowań kontrolnych. Zdaniem strony skarżącej, także przekazanie decyzji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu otworzyło drogę do działań zawartych w art. 157 § 2 k.p.a. tj. możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem skutki przekazania treści decyzji do SKO także nie były pozorne. Pełnomocnik skarżącego podkreślał, że uchylenie zaskarżonego postanowienia otworzy drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z naruszeniem elementarnych zasad administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Kontrola sądowa decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Powyższe wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.). W myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że przedmiotem rozważań sądu jest tylko zgodność z prawem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...]. Sąd nie ocenia w tym postępowaniu zasadności żądania stwierdzenia nieważności. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w rozpatrywanej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO w Ł. wydane zostało z takim naruszeniem przepisów postępowania, który miał wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego został wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wprowadzony został do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. ( Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), a zmiana ta weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Od tej daty także odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje na podstawie art. 61a k.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie ( M. Jaśkowska Komentarz do KPA, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s.15). Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być przyczyny podmiotowe, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być też inne uzasadnione przyczyny, odnoszące się do przedmiotu sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że taką uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sytuacja, kiedy decyzja, której dotyczy wniosek nie weszła do obrotu prawnego. Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie gdyż decyzja z dnia 12.06.2007r. bezspornie nie została doręczona skarżącemu. Doręczenie tej decyzji Prokuratorowi Kolegium uznało za fakt bez znaczenia dla oceny skuteczności jej doręczenia. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 182 – 189 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie cofnięcia D. R. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wszczęte zostało na żądanie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Łasku, zgłoszone na podstawie art. 182 k.p.a. Prokurator występuje w takim przypadku z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego lub obowiązku innej osoby sam nie będąc stroną postępowania. Jest on jednak podmiotem ( uczestnikiem) działającym na prawach strony, co wynika z art. 188 k.p.a., który stanowi, że prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. Z brzmienia art. 182 nie wynika ażeby prokurator musiał obowiązkowo brać udział w postępowaniu wszczętym na jego żądanie. Może on ograniczyć swe czynności tylko do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a może też następnie brać w nim udział. W żądaniu prokuratora może to być sprecyzowane albo pozostawione jako kwestia otwarta i wtedy organ administracyjny będzie obowiązany do zawiadamiania prokuratora o każdej czynności procesowej oraz do doręczania mu odpisów postanowień i decyzji wydanych w sprawie ( patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" Wydanie 11 str. 674) . We wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwoleń na sprzedaż alkoholu Prokurator w punkcie 2 jednoznacznie wnosił o powiadomienie go o sposobie załatwienia sprawy, co organ uczynił przesyłając mu decyzję wydaną 12.06.2007 r. (pismo k- 64 akt adm.). Oznacza to, w ocenie sądu, że decyzja z dnia 12 czerwca 2007 r., cofająca D. R. zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w dniu doręczenia tej decyzji Prokuratorowi Rejonowemu w Łasku tj. 20 czerwca 2007 r. weszła do obrotu prawnego i nie jest decyzją nieistniejącą.. Została bowiem doręczona uczestnikowi na prawach strony. Tym samym, w sprawie nie zachodziła wskazana przez organ uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 2007 r. cofającej D. R. zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Niezależnie od powyższej oceny zauważyć należy, że przedmiotowa decyzja została przesłana do szeregu organów państwowych z informacją, że jest decyzją ostateczną i stosowną adnotacją organu w tym zakresie. Okoliczność, że równocześnie nie została ona skutecznie doręczona stronie postępowania, nie zmienia faktu, że decyzja ta, wydana przecież przez uprawniony organ , korzystała przez cały czas z domniemania ważności, choć nie osiągnęła zamierzonego skutku materialno prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 marca 2009 r. I OSK 453/08 ( opubl. CBOIS ) , że doręczenie decyzji innemu podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO z dnia 15 września 2011 r. wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 110 k.p.a., co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie 200 p.p.s.a. R.A.