VII SA/Wa 442/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego budowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta O. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98. poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. - wniósł sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez G. i S. S.. Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 15 września 2011 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na działce nr ew. [...] w miejscowości B. Do zgłoszenia inwestorzy dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis budynku gospodarczego oraz jego rysunki (rzut, przekrój, elewacje). Po rozpatrzeniu złożonych dokumentów stwierdzono, iż zgłoszenie jest niekompletne. W związku z czym na inwestora nałożono postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. obowiązek przedłożenia: decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego budynku wraz załącznikiem graficznym oraz oryginału lub kopii mapy zasadniczej ze wskazaniem lokalizacji projektowanego budynku gospodarczego, z podaniem wymiarów i odległości budynku w nawiązaniu do istniejących obiektów oraz w stosunku do granic nieruchomości. Organ podał, iż skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku i nie przedstawili wymaganych dokumentów w określonym terminie do dnia 31 października 2011 r. stąd też zaistniały podstawy do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania S.S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie Wojewody organ I instancji wydał decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in.: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przy czym ustawodawca w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, że inwestor ma obowiązek dołączyć do zgłoszenia dokumenty pozwalające organowi rozpatrzyć zgłoszenie w kontekście obowiązujących przepisów. Organ w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji trafnie ustalił i zawarł w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że inwestor pomimo właściwego wezwania w postaci niezaskarżalnego postanowienia do uzupełnienia zgłoszenia, nie wypełnił obowiązków w terminie tam określonym, co skutkowało koniecznością wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego, nietrafiony jest zarzut o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. dotyczący braku podania podstawy prawnej do żądania dodatkowych dokumentów, gdyż żądanie od inwestora, m.in. oryginału lub kopii mapy zasadniczej, ze wskazaniem lokalizacji projektowanego budynku gospodarczego, z podaniem wymiarów i odległości budynku w nawiązaniu do istniejących obiektów oraz w stosunku do granic nieruchomości, wynika z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych do zgłoszenia dokumentów nie można było sprawdzić, czy powyższa budowa spełnia wymogi powołanego wyżej przepisu (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organ I instancji nie uchybił terminowi do złożenia sprzeciwu, gdyż o ile rzeczywiście termin ten liczyć należy od dnia dokonania zgłoszenia, to jednak dotyczy to sytuacji, gdy zgłoszenie jest kompletne i nie wymaga uzupełnienia. Jeżeli natomiast zgłoszenie nie jest kompletne, to organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia ma obowiązek przed upływem 30 dni, nałożyć na zgłaszającego w drodze niezaskarżalnego postanowienia obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie. W takim przypadku trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu zaczyna biec dopiero od faktycznego uzupełnienia zgłoszenia, lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.S wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2, 4 i 5 Prawa Budowlanego poprzez: brak podania podstawy prawnej do żądania dodatkowych dokumentów w decyzjach obu instancji; oraz brak odniesienia się do zarzutu skarżącego w tym zakresie w decyzji II instancji; 2. naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wcześniejszego postanowienia Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] 3. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa Budowlanego poprzez uznanie, iż możliwe jest zgłoszenie sprzeciwu pomimo, iż: - wezwanie do uzupełnienia dokumentacji otrzymano po upływie terminu; - wymóg składania mapy odnosi się do zgłoszeń o których mowa w art. 29 ust 1 pkt 4 Prawa Budowlanego (art. 30 ust. 4 Prawa Budowlanego); - zamiar rozbiórki obiektów pierwotnie istniejących o podobnym charakterze nie wymaga zgłoszenia; - kryterium powierzchniowe odnosi się do obiektów istniejących, a nie zamiarów inwestycyjnych; - uznanie, iż niemożliwe jest realizowanie zamierzenia inwestycyjnego w drodze zgłoszenia, pomimo iż nie dochodzi do zmiany zagospodarowania działki, a jedynie zastąpienia obiektów, których rozbiórkę nakazano stosownymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; - brak jest podstaw do żądania od inwestora dodatkowych dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 4 października 2011 r. W ocenie skarżącego Starosta w żaden sposób nie wskazał w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., z jakiego przepisu wywodzić należy obowiązek dołączenia do zgłoszenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. Skarżący zarzut ten uczynił podstawowym argumentem swojego odwołania, tymczasem organ skupił się jedynie na kwestii zachowania bądź niezachowania terminu do wniesienia sprzeciwu. Za wymóg podania podstawy prawnej żądania decyzji o warunkach zabudowy nie można uznać powołania się na art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zwrócił uwagę, iż realizacja jego zamiaru inwestycyjnego nie prowadzi w ogóle do zmiany zagospodarowania terenu. Skoro żaden z organów nie wykazał w swoich decyzjach, iż dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania działki, stąd też trudno uznać iż wezwanie do uzupełnienia dokumentacji o decyzję o warunkach zabudowy było uzasadnione. Z kolei wymóg sporządzenia mapy odnosi się jedynie do sytuacji, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa Budowlanego (altany pomiędzy 25 a 35 m2), zaś w zakresie inwestycji realizowanych w oparciu o zgłoszenie wymóg przedłożenia mapy nie może być rozszerzany na inne rodzaje inwestycji, nie wymienione w art. 30 ust. 4 Prawa Budowlanego. Organ obu instancji nie wykazały też w żaden sposób, iż dochodzi tu do ingerencji w przestrzeń działki oraz zmiany sposobu jej zagospodarowania. Analogiczne obiekty zostały bowiem rozebrane na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co za tym idzie nie sposób przyjąć, iż w zakresie zagospodarowania działki dochodzi do zmiany. Okoliczność, iż wyniku wydania nakazu rozbiórki doszło do rozdzielenia procesu rozebrania obiektów od procesu ich ponownego wznoszenia nie powoduje bowiem, iż przeznaczenie i wykorzystanie działki uległo zmianie w sposób trwały. Skarżący wskazał, iż postanowienie zobowiązujące go do przedłożenia dokumentów otrzymał 21 października 2011 r., a więc po upływie 30 dniowego terminu przewidzianego dla przeprowadzenia całego postępowania i ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu (który upłynął 16 października 2011 r.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że w swojej istocie nie odpowiada ona wymogom prawa. Stąd też skarga podlega uwzględnieniu. Jako podstawę prawną merytorycznego rozstrzygnięcia organy wskazały przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ administracji art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora w zakreślonym w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. terminie, decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego budynku wraz załącznikiem graficznym oraz oryginału lub kopii mapy zasadniczej ze wskazaniem lokalizacji projektowanego budynku gospodarczego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 15 września 2011 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego niepodpiwniczonego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m 2 powierzchni działki. Zdaniem Sądu nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać nie tylko z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale także z obowiązujących przepisów prawa. Dodatkowe szkice, dokumenty uzgodnienia itd. powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach regulujących np. ochronę środowiska, ochronę przeciwpożarową, wynikać z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy wreszcie z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2200/07, publ. LEX nr 510960). Organ administracyjny powinien wskazać podstawę prawną, która pozwoliła na nałożenie obowiązku przedłożenia określonego dokumentu na postawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. W postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. organ uzasadniając obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy powołał art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zgodnie z którym: "1. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku". W ocenie Sądu taka interpretacja przepisów narusza prawo. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie terenu na określone cele ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1). W przypadku jego braku inwestycje celu publicznego lokalizuje się na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1), natomiast zmiany zagospodarowania terenu, polegające m.in. na budowie obiektu budowlanego czy wykonaniu innych robót budowlanych - na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 zd. pierwsze). Jest to zasada ogólna, która z woli ustawodawcy doznała wyjątków. Wyjątki te wymieniono w art. 50 ust. 2, wskazując, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane wyliczone szczegółowo w pkt 1 oraz niewymagające pozwolenia na budowę (pkt 2). Art. 59 ust. 1, ustalający obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zawiera natomiast odesłanie do art. 50 ust. 2. Zawarty w nim nakaz odpowiedniego stosowania tego przepisu oznacza, że wyjątki wymienione w pkt 1 i 2 art. 50 ust. 2 odnoszą się także do obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem wprost, że wszystkie roboty niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy. Nieprawidłowa wykładnia tych przepisów spowodowała przyjęcie, że dla skutecznego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego skarżący winien legitymować się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji nałożenie obowiązku przedłożenia takiej decyzji. Uzupełnienie zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy, jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Brak jest podstaw w obowiązujących przepisach prawa do żądania uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy, a w konsekwencji tego do wydawania na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji wnoszącej sprzeciw: z powodu nieuzupełnienia zgłoszenia w zakreślony terminie o tego rodzaju rozstrzygnięcie, co zaś miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zauważyć należy, iż skarżący wskazał, że zgłoszony budynek gospodarczy zastąpi wybudowane wcześniej budynki, które zostały przez skarżącego rozebrane. W przypadku, gdy organ powziął wątpliwość co do stanu faktycznego znajdującego się na nieruchomości skarżącego, to nie mógł w dowolny sposób korzystać z możliwości wniesienia sprzeciwu. Nawet bowiem fakt niewniesienia przez organ sprzeciwu nie będzie stanowił swoistej "legalizacji" niezgodnego z prawem działania inwestora, o ile takie nastąpiło. Powyższe prowadzi do uznania, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i 50 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 k.p.a, które nakładają na organy administracji publicznej, w tym organy nadzoru budowlanego, obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej, z której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Celem każdego postępowania administracyjnego jest bowiem dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe, prawne zakwalifikowanie i na tej podstawie wydanie decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy poczynić pewne ustalenia co do okoliczności faktycznych oraz wskazać podstawę tych ustaleń, a dopiero następnie dokonać ich subsumcji pod właściwe normy prawa materialnego, zaś wydane w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie - uzasadnić w sposób właściwy. Ta konstatacja skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyrobu. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.