I SA/Wa 275/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi H.T. i D.T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących H.T. i D.T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania D.T. i H.T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto S. (miasto na prawach powiatu) własności nieruchomości położonej w S. przy [...] stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...], stanowiącej współwłasność H.T. i D.T., zajętej pod drogę powiatową. W związku z odwołaniem H.T. i D.T. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art.73 ust. 1 uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, 3) braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Jak wyjaśnił organ nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...], z której wydzieliła się działka nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność H.T., J.T., D.T. i S.T., co oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Umową darowizny z dnia [...] lipca 2007 r. Rep. A nr [...] J.T. darował H.T. udział wynoszący 7/48 części w prawie własności ww. nieruchomości, objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2009 r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności wydzielona fizycznie działka nr [...] o pow. [...] ha stała się współwłasnością H.T. w 17/24 części i D.T. w 7/24 części. Wobec powyższych zmian działka nr [...] została objęta księgą wieczystą KW nr [...]. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Natomiast zgodnie z niejawną uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 maja 1986 r. nr 71 w sprawie dróg o znaczeniu obronnym droga nr [...] relacji [...] posiadała status drogi krajowej. Z kolei z treści załącznika do pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 11 września 1990 r., nr [...] stanowiącego poprawiony załącznik do protokołu posiedzenia Komisji Międzyresortowej w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych przez miasta "prezydenckie" z dnia 22 lutego 1989 r. wynika, iż droga krajowa nr [...] przebiegała przez Miasto S. w ciągu ul. [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że do drogi krajowej nr [...] zaliczał się odcinek drogi od Miasta R. do Miasta G., obejmujący swoim przebiegiem ul. [...] w mieście S., mający charakter obronny i niejawny. Wobec niewymienienia drogi nr [...] w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) oraz zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ww. droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Stosownie do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2002 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w Województwie [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) ul. [...] w S. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Organ stwierdził, iż działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), na dzień 31 grudnia 1998 r. leżała w pasie ww. ulicy [...]. Następnie organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się mapa do celów informacyjnych sporządzona w dniu 11 lutego 2011 r. oraz mapka przedstawiająca stan zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Mając na uwadze ww. okoliczności Minister uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka zajętości nieruchomości pod pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r. Wskazał przy tym, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Następnie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie została spełniona również przesłanka władztwa nad nieruchomością, którą dokumentują: umowa z dnia [...] stycznia 1997 r. zawarta pomiędzy Zakładem Komunalnym w S., a Zakładem Oczyszczania Miasta w S., dotycząca utrzymania czystości i porządku oraz prowadzenia prac w ramach akcji zimowej na drogach: krajowych, wojewódzkich i miejskich na terenie m. S.; kopia rachunku uproszczonego nr [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. wystawionego przez Zakład Oczyszczania Miasta w S. dla Zakładu Komunalnego w S. Zarządu Dróg i Zieleni za oczyszczanie dróg krajowych, wojewódzkich i miejskich w S. oraz rachunek uproszczony nr [...] z dnia 12 maja 1997 r. Reasumując organ stwierdził, że spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 73 ustawy. Odnosząc się natomiast do kwestii odszkodowania wskazał, że sprawa odszkodowania za przejętą nieruchomość nie należy do właściwości wojewody i nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D.T. i H.T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazali, że procedura ustalenia i wypłaty odszkodowania w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie została przeprowadzona, a więc przejęcie przez Miasto S. nieruchomości odbyło się z naruszeniem podstawowych i gwarantowanych przez Konstytucję RP praw właścicieli. Skarżący wyjaśnili, że przejęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto S. nieruchomości nie zostało formalnie wyrażone dokonaniem stosownego wpisu w księdze wieczystej. Powyższe wiązało się m.in. z brakiem podstaw do złożenia wniosku o odszkodowanie w tytułu pozbawienia praw własności do przedmiotowego gruntu. Ponadto stwierdzili, że niezrozumiałym jest obciążanie przez Miasto S. od ponad dwudziestu lat obowiązkiem podatkowym od nieruchomości dotychczasowych właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej skoro pozbawieni oni zostali z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Miasta S. Faktyczne ponoszenie obciążeń podatkowych przez właścicieli gruntu podważa przesłankę z art. 73 ustawy dotyczącą władztwa nad nieruchomością. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż przedstawiona przez miasto S. umowa z dnia [...] stycznia 1997 r. z Zakładem Oczyszczania Miasta (dotycząca utrzymania czystości i porządku na terenie miasta) oraz dwa rachunki z kwietnia i maja 1997 r. (ponad półtora roku przed dniem 31 grudnia 1998 r.) – nie dowodzą o władztwie publicznoprawnym na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej bezpośrednio podniesionych. Tym samym zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], jak i ją poprzedzająca decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] - naruszają przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w k.p.a. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: Pwurap). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie, w dniu 31 grudnia 1998 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...], co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt [...]), położona w S., w dniu 31 grudnia 1998 r., nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż stanowiła współwłasność H.T., J.T., D.T. i S.T., a następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2009 r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności stała się współwłasnością H.T. i D.T. W niniejszej sprawie niesporny jest także fakt, że droga, tj. ul. [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się, w dniu 31 grudnia 1998 r., działka nr [...] – została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władztwa publicznoprawnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy dokumentów nie wynika jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie publicznoprawne w tej dacie. W ocenie Sądu ani organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające co do granic zajętości działki na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogły poprzestać jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie do celów informacyjnych z dnia 11 lutego 2011 r., sporządzonej przez głównego specjalistę Wydziału Geodezji, na której zaznaczono jedynie na kolor zielony działkę nr [...] oraz kserokopii rysunku (bez daty) przedstawiającego stan zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Dokumenty te nie obrazują, na dzień 31 grudnia 1998 r., granic drogi publicznej (na żadnym z dokumentów nie jest zaznaczone, iż działka nr [...] usytuowana jest wzdłuż ul. [...]) oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy. Na dokumencie obrazującym stan zainwestowania pasa drogowego brak jest jakichkolwiek adnotacji świadczących o tym, iż działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. np. pobocze drogi publicznej, zatokę, rów odwadniający. Organ poprzestał jedynie na oznaczeniu działki nr [...] na kolor niebieski. W aktach sprawy brak jest innych dokumentów, świadczących o zasadności stanowiska organów. W konsekwencji, wobec niewykazania przez organy administracji granic zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie można też oceniać władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Wprawdzie organy przedłożyły kserokopię umowy z dnia [...] stycznia 1997 r. zawartej pomiędzy Zakładem Komunalnym w S. a Zakładem Oczyszczania Miasta w S., dotyczącej utrzymania czystości i porządku oraz prowadzenia prac w ramach akcji zimowej na drogach: krajowych, wojewódzkich i miejskich na terenie m. S., oraz kopię rachunku uproszczonego nr [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. wystawionego przez Zakład Oczyszczania Miasta w S. dla Zakładu Komunalnego w S. Zarządu Dróg i Zieleni za oczyszczanie dróg krajowych, wojewódzkich i miejskich w S. i rachunku uproszczonego nr [...] z dnia 12 maja 1997 r. - jednakże te dokumenty, wobec braku wykazania granic przestrzennej zajętości przedmiotowej drogi w stosunku do przedmiotowej działki, nie mogą być oceniane. Ponadto jak słusznie podnieśli skarżący ww. dokumenty nie dotyczą grudnia 1998 r., a jedynie roku 1997 r. Organy obu instancji nie wskazały na jaki okres umowa została zawarta, oraz czy nadal obowiązywała w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto podkreślić przy tym należy, że sam fakt wydatkowania środków budżetowych na utrzymanie dróg nie przesądza o władaniu konkretną nieruchomością, jeśli nie zostanie wykazane, że w ramach sprawowanego zarządu drogą wykonywano czynności (zob. art. 20 pkt 4, 11 ustawy o drogach publicznych) wskazujące na publiczne władztwo nad sporną nieruchomością. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Skoro zatem, zdaniem Sądu, ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu drugiej instancji nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia pod drogę publiczną, a tym samym władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., należało uznać, że Wojewoda nie wyjaśnił należycie stanu sprawy, a tym samym nie uzasadnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 Pwurap, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaś Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej takie rozstrzygnięcie niezasadnie utrzymał w mocy. Za trafne należy zaś uznać stanowisko organu, iż procedura ustalenia i wypłaty ewentualnego odszkodowania w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. W konsekwencji, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. ----------------------- 6