II SA/Sz 215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. P. i W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Dz.U. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nałożył na K.K. – inwestora robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym w [...], obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami: 1/ zabezpieczenia betonową warstwę odciskową płynną folią hydroizalacyjną, 2/ułożenia płytek ceramicznych na zaprawie mrozoodpornej; w terminie do [...]r. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...]r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania tarasu z wykuciem otworu drzwiowego, zamontowaniem klatki schodowej z wykonaniem otworu w stropie w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...]. Przeprowadzona wizja lokalna potwierdziła wykonanie przez K.K. opisanych robót budowlanych. K.K. nie posiadała pozwolenia na budowę ani ostatecznego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego. Z informacji uzyskanych podczas kontroli wynika, że taras na przybudówce wykonany został za zgodą współwłaścicieli. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, postanowieniem z dnia [...]r. organ nałożył na inwestora robót budowlanych obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiedniej ekspertyzy stanu technicznego. K.K. wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku. W oparciu o przedłożoną dokumentację sporządzoną przez technika budowlanego J.J. organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania opisanych robót budowlanych. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli współwłaściciele przedmiotowego budynku M. i W.P. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego W.D. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej prowadzenie robót budowlanych na części wspólnej nieruchomości, bez zgody pozostałych współwłaścicieli wyrażonej w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżących organ nie wyjaśnił należycie sprawy uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wykonane przez K.K. prace budowlane są ingerencją w części wspólne budynku i czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Natomiast w aktach organu brak jest dokumentu potwierdzającego zgodę pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje niemożność kontroli zachowania wymogu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, którego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo skarżący podnieśli, że organ powiatowy zaprzecza sam sobie, bowiem w dniu [...]r. przyjął bez sprzeciwu dokonane przez W.P. zgłoszenie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego nad pomieszczeniem gospodarczym z papy na blachę. Ten fakt wskazuje, że ze strony skarżących nie mogło być żadnej zgody na wykonanie tarasu. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po opisaniu postępowania przeprowadzonego dotychczas w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonej ekspertyzy wynika, że wykonane roboty budowlane nie naruszają konstrukcji budynku i nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia mieszkańców budynku i ich mienia. Określony w zaskarżonej decyzji zakres robót budowlanych, niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jest adekwatny do stwierdzonego przez organ powiatowy stanu technicznego całego obiektu budowlanego i pozwoli na doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Odnosząc się do argumentów skarżących organ wskazał, iż w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (a nie cywilnego), organy nadzoru budowlanego nie badają prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo takie i taka zgoda współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, a nie w sytuacji, gdy roboty zostały już wykonane. Ewentualne naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone, w przypadku sporu, przed sądem powszechnym. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego M.P. i W.P. reprezentowani przez radcę prawnego M.D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie prawa , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji na prowadzenie robót budowlanych dotyczących dachu budynku gospodarczego, który stanowi część wspólną nieruchomości, bez zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, przyjęcie w toku ww. postępowania zgłoszenia przeprowadzenia robót budowlanych W.P. W uzasadnieniu skargi przytoczyli argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu powiatowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądowa kontrola aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, przy czym sąd kontroluje legalność aktów wydanych w obu instancjach. W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowią decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym w [...]. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana na podstawie prawidłowo ustalonego faktycznego, przy właściwym zastosowaniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Bezspornym jest, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przez K.K. tarasu na dachu istniejącej przybudówki wraz z wykuciem otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej w miejscu po byłym oknie oraz otworu w stropie drewnianym pomiędzy [...] piętrem i poddaszem wraz z zamontowaniem schodów drewnianych wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej. Celem wyeliminowania wątpliwości co do prawidłowości wykonania opisanych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. Sporządzona ekspertyza w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Wykonana została przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej nakazała usunięcie w zakreślonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Po uzyskaniu stanowiska wskazującego działania, które należy podjąć celem wyeliminowania zagrożenia i doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do nakazu rozbiórki tarasu jak też zamurowania otworu w drewnianym stropie. W zaistniałym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego trafnie zatem wszczęły i prowadziły postępowanie zmierzające do legalizacji stwierdzonej samowoli. Ustawodawca w takim przypadku wyposażył te organy w katalog środków i możliwości, które organ nadzoru budowlanego może, a nawet musi zastosować dążąc do legalizacji stwierdzonych robót. Wykorzystując swoje kompetencje, bez przekroczenia zasad legalności organy w niniejszej sprawie uznały za właściwe zobowiązanie inwestora do wykonania wskazanych robót budowlanych, w wyniku których wykonane roboty będą posiadały przymiot zgodności z prawem. W tej sytuacji za prawidłową należy uznać decyzję organu I instancji, mając na uwadze treść sporządzonej opinii technicznej, z której wynika, że wykonane roboty budowlane nie naruszają konstrukcji budynku i nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia mieszkańców budynku i ich mienia. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mocą którego nałożył na K.K. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu betonowej warstwy dociskowej płynną folią hydroizalacyjną oraz ułożenia płytek ceramicznych na zaprawie mrozoodpornej ( wykonując dylatację w siatce kwadratów [...]oraz wciśnięcie w dylatację sznura dylatacyjnego i zaspoinowanie silikonem), w terminie do dnia [...]r. Ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. W przypadku, gdy osoba trzecia czuje się poszkodowana zaistniałą sytuacją może (ewentualnie) dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Wbrew twierdzeniom skarżących doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie musi pociągać za sobą konieczności zlikwidowania wszelkich robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób naruszały przepisy Prawa budowlanego, bądź też prawa cywilnego dotyczącego ochrony prawa własności. Naruszenie prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych nie musi automatycznie pociągać za sobą obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu, bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu legalizacyjnym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest bowiem zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną dokonanych przeróbek. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W świetle powyższego zarzut skarżących, dotyczący braku ich zgody jako współwłaścicieli nieruchomości nie stanowi naruszenia przepisów Prawa budowlanego, natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 199 Kodeksu cywilnego nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. ( II OPS 2/10, Lex nr 672631) zgodnie, z którą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nie bada czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ewentualne kwestie związane z realizacją prac budowlanych przez inwestora wbrew woli właściciela (bądź współwłaścicieli) stanowią podstawę do prowadzenia odpowiedniego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania , a już z pewnością nie miały i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych też względów Sąd, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.