II SA/Lu 177/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta Lublin w dniu 17 marca 2005 r. podjęła uchwałę Nr 628/XXlX/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część IV (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 99, poz. 1923 ze zm.). Uchwałę tę zaskarżył E. O. w części dotyczącej zmiany przeznaczenia działki nr ewid. 31, przy ul. D. 219 w L., której jest użytkownikiem wieczystym, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jego działki. Skarżący podkreślił, iż w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 28 grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1988 r. Nr 3, poz. 49) przedmiotowa działka leżała w obszarze oznaczonym symbolem "S 13 UO" – teren usług oświaty, zaś w myśl zapisów zaskarżonej uchwały działka ta znalazła się na "terenie urządzeń komunikacji miejskiej KS 2" z podstawowym przeznaczeniem pod pętle nawrotowe oraz zajezdnie autobusowe oraz częściowo na "terenie urządzeń elektroenergetyki IT 1" przeznaczonym pod realizację nowych stacji transformatorowych, wnętrzowych wolnostojących lub wydzielenie działki pod istniejące stacje transformatorowe. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 5 litera "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. art. 6, 7, 9, 10, 28 i 73 k.p.a., poprzez niezawiadomienie pisemne skarżącego przez Prezydenta Miasta Lublin o terminie wyłożenia projektu planu na każdym etapie planowanych zmian, a tym samym niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony. W toku procedury planistycznej w niniejszej sprawie pomimo trzykrotnego wyłożenia projektu planu miejscowego, skarżący został poinformowany jedynie o pierwszym wyłożeniu projektu. Skarżący zarzucił również, iż uchwała ta narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 Protokołu dodatkowego Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez błędną ich wykładnię, wyrażającą się w pominięciu przez Radę Miasta Lublin obowiązku uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym nakazu poszanowania prawa użytkowania wieczystego skarżącego, wskutek lokalizacji na wskazanej wyżej działce nr ewid. 31 "przestrzeni publicznej" w postaci terenów urządzeń komunikacji miejskiej "KS 2" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod pętle nawrotowe i zajezdnie autobusowe. W ocenie skarżącego Gmina Lublin posiada inne tereny mogące służyć realizacji tego typu zadań i urządzeń, cel zaś ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego skarżącego był inny. Oznacza to, że dokonując zmiany przeznaczenia tej nieruchomości w zapisach planu Rada Miasta dopuściła się naruszenia prawa przysługującego skarżącemu oraz jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego oraz nie dopuściła się uchybień formalnych w toku procedury planistycznej. Rada Miasta podkreśliła, że skarżący został zawiadomiony o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego, które było pierwszym z trzech wyłożeń, biorąc pod uwagę całą procedurę planistyczną, ale – w odniesieniu do działki nr ewid. 31 i jej sąsiedztwa – było jedynym wyłożeniem. W myśl art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ponowienia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 tej ustawy, dokonano jedynie w niezbędnym zakresie. W związku z tym, że zakres II i III wyłożenia projektu planu nie dotyczył powyższej działki, a ewentualne protesty i zarzuty składane w ramach tych wyłożeń nie mogły dotyczyć tejże działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 186). Skarżący wyczerpał określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", wniósł skargę do Sądu. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.p.", w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy u.z.p. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 u.z.p.). Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, w myśl art. 4 ust. 1 u.z.p., do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 7 u.z.p., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem, stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności i innych praw rzeczowych (art. 33 u.z.p.). Nie ulega więc wątpliwości, że zapisy planu mogą naruszać interes prawny użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym aktem. Skarżący wykazał, iż zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jego prawnie chroniony interes. Jest on bowiem użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. 31, położonej w Lublinie przy ul. D. 219. Działka ta, zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 28 grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1988 r. Nr 3, poz. 49), znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "S 13 UO" – teren usług oświaty. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały wskazana działka znalazła się w granicach "terenu urządzeń komunikacji miejskiej KS 2" z podstawowym przeznaczeniem pod pętle nawrotowe oraz zajezdnie autobusowe oraz częściowo na "terenie urządzeń elektroenergetyki IT 1" przeznaczonym pod realizację nowych stacji transformatorowych, wnętrzowych wolnostojących lub wydzielenie działki pod istniejące stacje transformatorowe. Przyjęte w zaskarżonej uchwale zapisy stanowią ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego omawianej działki. W świetle powołanego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ustalenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania jego skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – w niniejszej sprawi z mocy art. 4 u.z.p. – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W ocenie Sądu Rada Miasta Lublin nie przekroczyła granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr ewid. 31. Z wyjaśnień Rady Miasta wynika, że celem przeznaczenia niniejszej działki pod wskazaną wyżej funkcję było zapewnienie w ramach systemu "parkuj i jedź" prawidłowej obsługi komunikacyjnej węzła przesiadkowego oraz planowanej okolicznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Położenie działki nr ewid. 31 na skraju planowanej zabudowy mieszkaniowej, przy granicy miasta i drodze powiatowej mającej powiązania z układem dróg pozamiejskich, w tym obwodnicą miasta Lublin w ciągu dróg ruchu szybkiego S12 i S17 miało w tym zakresie kluczowe znaczenie. Usytuowanie pętli nawrotowej komunikacji miejskiej w tym miejscu jest bowiem korzystne dla obsługi komunikacji zbiorowej terenów zainwestowania miejskiego usytuowanego między Al. Witosa od północy i granicą administracyjną miasta od południa. Planując na tym miejscu oprócz pętli nawrotowej dla komunikacji zbiorowej miejsca postojowe dla dojeżdżających do miasta samochodów indywidualnych i kontynuujących dalszą podróż komunikacją miejską jest formą organizacji transportu miejskiego stosowaną w innych miastach, których celem jest ograniczanie ilości indywidualnych pojazdów samochodowych. Miasto Lublin posiada znacznie obciążony układ uliczny w obszarach śródmiejskich o dużej koncentracji źródeł i celów podróży, a jego dalsza rozbudowa dla usprawnienia przepustowości jest znacznie ograniczona z uwagi na istniejące uwarunkowania przestrzenne. Gmina Lublin, jak wskazała Rada Miasta, nie dysponowała w rejonie miasta, w jakim położona jest przedmiotowa działka, terenami, które mogły być przeznaczone pod potrzeby urządzeń komunikacji miejskiej. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i obsługi nowego zainwestowania miejskiego w tym rejonie miasta, przy rosnącej liczbie samochodów osobowych, niezbędne było więc wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu pod urządzenia komunikacji miejskiej. Z tych samych względów przeznaczenie niewielkiej części działki, której użytkownikiem wieczystym jest skarżący na "teren urządzeń elektroenergetyki IT 1", służący realizacji nowych stacji transformatorowych lub wydzielenie działki pod istniejące stacje transformatorowe, również nie świadczy o przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Należy również podkreślić, iż ograniczenia prawa użytkowania wieczystego służącego skarżącemu do przedmiotowej nieruchomości wynikają nie tylko z przepisów prawa cywilnego, lecz również z innych przepisów. Takie ograniczenia wprowadzać może w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadzający przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwej gminy. Zaskarżona uchwała, która wskutek określenia przeznaczenia terenu, na jakim leży wskazanej wyżej działki, wyznacza dopuszczalny sposób korzystania z tej działki, nie została wydana z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności tej uchwały. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przysługującego mu prawa wieczystego użytkowania działki nie mają więc wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia procedury planistycznej w toku uchwalania zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez skarżącego. Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 18 ust. 1 u.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmuje kolejno szereg czynności wymienionych wyczerpująco w art. 18 ust. 2 u.z.p., a w szczególności zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (pkt 5 litera "a"). Skarżący zarzucił, iż nie został zawiadomiony pisemnie przez Prezydenta Miasta Lublin o terminie wyłożenia projektu planu na każdym etapie planowanych zmian, a tym samym nie zapewniono mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zarzut ten nie jest trafny, albowiem, stosownie do art. 25 u.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W świetle więc tego przepisu ponowienie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta czynności przewidzianych w ustępie 2 artykułu 18 u.z.p., w razie stwierdzenia przez radę gminy potrzeby dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w żadnym razie nie ma charakteru obligatoryjnego, niejako automatycznego, lecz uzależnione jest od oceny organów gminy, czy w okolicznościach danej sprawy takie działanie jest konieczne. W przypadku stwierdzenia, iż charakter zamierzonych korekt w projekcie planu wymaga powtórzenia określonych czynności organu wykonawczego gminy, czynności te – w zakresie wymaganym – przeprowadza się po raz kolejny. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż skarżący został zawiadomiony o pierwszym terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczyło działki nr ewid. 31, położonej w Lublinie przy ul. D. i nie zgłosił uwag ani zastrzeżeń do projektowanej zmiany przeznaczenia – w planie miejscowym – działki, której jest użytkownikiem wieczystym. Z akt sprawy wynika również, że w toku procedury planistycznej, wskutek uwag właścicieli innych nieruchomości (niepołożonych w sąsiedztwie działki nr ewid. 31), dokonano jeszcze dwóch wyłożeń, jednakże, o wyłożeniach tych skarżący nie był informowany przez Prezydenta Miasta, gdyż zakres drugiego oraz trzeciego wyłożenia projektu planu miejscowego nie dotyczył powyższej działki. Zmiany nanoszone w projekcie planu, czego nie kwestionuje skarżący, nie wprowadzały żadnych nowych rozwiązań planistycznych co do terenu, na którym położona jest wspomniana działka gruntu. Zasadnie więc Prezydent – kierując się regułą określoną w art. 25 u.z.p. – nie informował skarżącego o wyłożeniach projektu planu miejscowego. Należy mieć bowiem na względzie, iż w świetle powołanego art. 18 ust.2 pkt 5 litera "a" u.z.p. obowiązek pisemnego powiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie dotyczy wszystkich władających nieruchomościami, lecz tylko tych z nich, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Skarżący został prawidłowo poinformowany o wyłożeniu projektu planu miejscowego, które wprowadzało określone nowe rozwiązania dla obszaru, na jakim położona jest działka, będąca w jego władaniu jako użytkownika wieczystego, a zatem miał możliwość składania protestów i zarzutów na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 u.z.p. Wbrew zarzutom skarżącego Prezydent Miasta Lublin nie mógł naruszyć w niniejszej sprawie przepisów art. art. 6, 7, 9, 10, 28 i 73 k.p.a., albowiem – na podstawie przepisów u.z.p. – przepisy te nie są stosowane wprost ani odpowiednio w toku procedury planistycznej. W związku z tym, że zaskarżona uchwała – w zakresie objętym skargą – nie została wydana z naruszeniem trybu postępowania lub właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p., w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w tej części (art. 27 u.z.p.). Z tych wszystkich względów Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), skargę oddalił.