I SA/Wa 2368/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg A. W., E. S. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. W. oraz wniosku E. S. i A. M. o ponowne rozpoznanie sprawy (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip.[...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r. odmawiającego przyznania praw własności czasowej do opisanego wyżej gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. – działając na wniosek z dnia 20 października 1948 r. – odmówił J. M. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że ww. nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę w dniu 19 kwietnia 1948 r., a zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej – przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej: dekret) upłynął w dniu 19 października 1948 r. Następnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu. Ponadto SKO dodało, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu termin 6 miesięcy na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego, który w przypadku jego uchybienia nie podlega przywróceniu. Z uwagi na brak spełnienia przesłanki w postaci złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowego gruntu w ww. terminie – co stanowiło podstawę odmowy przyznania własności czasowej do niniejszego gruntu orzeczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1951 r. SKO odmówiło stwierdzenia jego nieważności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. A. W. we wniosku podniósł, że SKO naruszyło art. 6, 7, 8, 9, 77, 107 § 3, 156 § 1 Kpa oraz, że nie rozważyło ani nie dopatrzyło się kluczowego w sprawie dokumentu, jakim jest znajdujący się w aktach sprawy wniosek wszystkich ówczesnych właścicieli z czerwca 1948 r. Wniosek ten jednoznacznie wskazuje na zachowanie terminu i świadczy o wydaniu prze organ orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast E. S. i A. M. podnieśli, że organ odwoławczy naruszył art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że SKO nie zbadało kiedy dokładnie ukazał się Dziennik Urzędowy, w którym zamieszczone zostało ogłoszenie o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę. Ponadto zarzucili organowi brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie uiszczenia opłaty manipulacyjnej, która została uiszczona od wniosku J. M. z czerwca 1948 r., skoro z treści wniosku wynika, że opłata ta została wniesiona. Skarżący zarzucili też brak ustaleń, co do daty złożenia wniosku z czerwca 1948 r. o przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. SKO rozpatrując wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało, że jednym z warunków przyznania własności czasowej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu było złożenie wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie własności czasowej do przedmiotowego gruntu nie został złożony w ww. terminie. Przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez gminę w dniu 19 kwietnia 1948 r., a zatem termin na złożenie wniosku upłynął w dniu 19 października 1948 r. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Kwestia ta (brak wniosku) nie budziła również wątpliwości J. M., która pismem z dnia 20 października 1948 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. SKO dodało, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo datowane na czerwiec 1948 r., jednakże pismo to nie jest opatrzone prezentatą organu ani też jakąkolwiek jego adnotacją. A zatem brak jest dowodu, że wniosek został złożony w czerwcu 1948 r. W przypadku braku potwierdzenia wniesienia pisma do organu, strona pozbawiona jest dowodu stwierdzającego ten fakt. Nie ma zatem podstaw, aby żądać od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To samo odnosi się do braku przeprowadzenia dowodu na okoliczność wniesienia opłaty manipulacyjnej. Brak jest dowodu wpłaty tej opłaty. SKO zaznaczyło, że fakt objęcia gruntu przez gminę w dniu 19 kwietnia 1948 r. został stwierdzony w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1951 r., odmawiającym J. M. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie i pozostaje w obrocie prawnym, a zatem jest dokumentem urzędowym. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić. Od decyzji SKO z dnia [...] października 2011 r. skarżący wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. A. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa polegające na niedokładnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, brak wnikliwej oceny i kontroli materiału dowodowego w sprawie, z pominięciem jego słusznego interesu, 2) art. 8, 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostarczenie i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, 3) art. 76 § 1 Kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że treść orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r., jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a w niniejszej sprawie nie ma podstaw, aby kwestionować ustalenia wskazane w treści tego orzeczenia, 4) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, 5) art. 7 ust. 1 dekretu w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawa (Dz. U. z 1948 r. Nr 6, poz. 43) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Gmina W. objęła w posiadanie przedmiotową nieruchomość w dniu 19 kwietnia 1948 r., a tym samym, że termin na złożenie wniosku dekretowego upłynął w dniu 19 października 1948 r. 6) art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka przyznania własności czasowej, podczas gdy pierwotny wniosek podpisany przez współwłaścicieli został złożony w terminie. W skardze A. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] listopada 2010 r. i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ powinien przede wszystkim wnikliwie zbadać i przedstawić dowody na okoliczność rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Zdaniem A. W. organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż uznał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r. jest dokumentem urzędowym, a tym samym stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Skarżący dodał, że skoro kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma pismo datowane na czerwiec 1948 r. to organ powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ustalenia, w jaki sposób i kiedy pismo wpłynęło do właściwego organu administracji państwowej. Pismo to nie pozostawia żadnych wątpliwości, że jego poprzednicy prawni czynili, stosownie według swojej woli i wiedzy, starania o dopełnienie czynności faktycznych i prawnych mających na celu dopełnienie obowiązków wskazanych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nieuzasadnione jest również stwierdzenie organu, że z uwagi na brak dowodu uiszczenia opłaty manipulacyjnej, o której mowa w treści ww. pisma organ nie ma możliwości ustalenia, czy powyższa opłata została rzeczywiście wniesiona. Ponadto skarżący stwierdził, że w przypadku braku daty wpływu niniejszego pisma, organ powinien posiłkować się między innymi zapisami zawartymi w rejestrach wpływów wniosków dekretowych oraz powinien przeanalizować akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości. Z kolei E. S. i A. M. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności kiedy wpłynął do Zarządu Miejskiego w W. wniosek J. M. z czerwca 1948 r., formy przekazania opłaty manipulacyjnej od tego wniosku, zaniechanie ustalenia w materiałach źródłowych kiedy dokładnie ukazał się Dziennik Urzędowy, w którym zostało zamieszczone ogłoszenie o objęciu w posiadanie gminy przedmiotowej nieruchomości, jaka była treść ogłoszenia i oparcie ustaleń w tym zakresie wyłącznie na orzeczeniu z dnia [...] listopada 1951 r., a nadto czy współwłaściciele nieruchomości składali, a jeśli tak to kiedy wnioski o przywrócenie posiadania niniejszej nieruchomości. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ nie zbadał czy ogłoszenie, na które powołuje się decyzja z 1951 r. było ogłoszeniem o objęciu w posiadanie gruntu przy ulicy [...] czy też ogłoszeniem o przystąpieniu do obejmowania gruntów. Ustalenia w tym zakresie organ winien poczynić na dowodach źródłowych tj. Dzienniku Urzędowym, jego numerze, dacie wydania, pozycji z wykazu i treści ogłoszenia. W odpowiedzi na SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są zasadne. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, zainicjowane zostało wnioskami następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej nr hip. [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r. o odmowie przyznania J. M., A. M. i innym prawa własności czasowej do gruntu wyżej opisanej nieruchomości [...]. Odmawiając, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 Kpa i art. 7 ust. 1 dekretu, stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia organ ocenił, że wniosek o przyznanie własności czasowej do przedmiotowego gruntu nie został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Oceny tej organ dokonał jednak w warunkach niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Przede wszystkim w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w jaki sposób i kiedy wpłynęło do organu pismo datowane na czerwiec 1948 r. oraz nie zostało ustalone czy, a jeśli tak to kiedy, nastąpiło formalne objecie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę W. Te zaś okoliczności mają kluczowe znaczenie dla oceny zasadności roszczeń spadkobierców wnioskodawców wynikających z dekretu. Przewidziany przez dekret 6-miesięczny termin do zgłoszenia wniosku, w myśl art. 7 ust. 1 dekretu, rozpoczynał swój bieg od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Tryb i zasady na jakich następowało to objęcie regulowały natomiast, wydane na podstawie art. 4 dekretu, dwa rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) oraz z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). W świetle uregulowań zawartych w tych rozporządzeniach skutek prawny w postaci objęcia gruntów przez gminę w posiadanie, następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego W., w którym zostało zamieszczone stosowne ogłoszenie (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r.) Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę W. w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę W. następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W. podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Z rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/99 (ONSA 2000/4/142) wynika, że skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego W., w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczone. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości [...] zachowali uprawnienia dekretowe, istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa, ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina W. w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadanie, a tym samym czy nieruchomość tę objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego W., w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone. Objęcia w posiadanie gruntu, w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, nie można bowiem domniemywać. Sąd zwraca uwagę, że mając powyższe regulacje prawne organy orzekające powinny wyjaśnić na podstawie ogłoszenia zamieszczonego w wydanym w określonym dniu właściwym numerze Dziennika Urzędowego Zarządu Miejskiego W. kiedy przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę, a nie opierać się na dacie objęcia wskazanej w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. Trzeba mieć na uwadze, że kwestia zachowania terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest jedną z przesłanek do uwzględnienia wniosku dekretowego i w związku z tym organ nadzoru winien zweryfikować stanowisko organu dekretowego w zakresie zachowania tego terminu, niezależnie od ustaleń poczynionych przez PRN w W. we wcześniejszym orzeczeniu z dnia [...] listopada 1948 r. Nie można zgodzić się z SKO w W., że organ nadzoru przy ocenie zachowania terminu 6 – miesięcznego związany był orzeczeniem z dnia [...] listopada 1948 r. Faktem jest, że orzeczenie to obowiązuje. Uszło jednak uwadze organu nadzoru, że SKO nie jest związane ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu tego orzeczenia, co do dat rozpoczęcia i zakończenia biegu terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Jak wskazano wyżej organ dekretowy rozpoznając merytorycznie wniosek dekretowy na podstawie art. 7 dekretu winien wyjaśnić i ocenić zachowanie terminu do jego wniesienia, a organ nadzoru okoliczność tą zweryfikować. Poza tym w niniejszej sprawie organy orzekające poprzestały wyłącznie na wskazaniu wniosku datowanego na czerwiec 1948 r. i nie dokonały analizy, co do daty jego wpływu do organu oraz kiedy od niego została uiszczona opłata manipulacyjna. Okoliczności te nie wynikają z uzasadnień decyzji. SKO winno, jak słusznie podnieśli skarżący w skardze, zwrócić się do właściwego wojewody o wskazanie na podstawie danych z rejestru kiedy wpłynął wniosek dekretowy złożony przez ówczesnych właścicieli z czerwca 1948 r. oraz winny wyjaśnić, czy – a jeżeli tak to w jakiej dacie - została uiszczona opłata manipulacyjna od tego pisma. Natomiast, w ocenie Sądu, nie można się zgodzić z skarżącymi, że tylko na organach administracji spoczywa obowiązek wnikliwego wyjaśniania stanu faktycznego, gdyż zgodnie z art. 7 Kpa (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 6, poz. 18) w toku postępowania organy administracji publicznej stają na straży prawomocności i nie tylko z urzędu, ale i na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że zasadnym jest aby organ poszukiwał innych egzemplarzy tego wniosku w zasobach innych organów prowadzonych dla innych spraw z zakresu nieruchomości, czy też w zasobach sądu wieczystoksięgowego, skoro przedmiotowy wniosek znajduje się w aktach administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...]. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem odpowiednio przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając rozważania zawarte w niniejszym wyroku, ustali po pierwsze, kiedy przedmiotowa nieruchomość została objęta w sposób określony przepisami prawa w posiadanie przez gminę W., tj. w jakiej dacie nastąpiło wydanie numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego W. zawierające ogłoszenie o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę W. o, którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę W. Po drugie organ wyjaśni datę wpływu wniosku datowanego na czerwiec 1948 r. oraz datę uiszczenia opłaty manipulacyjnej od tego pisma. Po uzupełnieniu i analizie całości zebranych w sprawie materiałów dowodowych organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 13 marca 2012 r. Nr 270) orzekł, jak w sentencji.