II SA/Rz 388/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.G. jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], uchylająca w całości decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. /działającego z upoważnienia Prezydenta tego Miasta/ z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] . Decyzją tą Dyrektor MOPR działając na podstawie art. 163 K.p.a., art. 155 ust. 3, art. 106 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.), art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64 poz. 414 ze zm.), zwanej dalej ustawą zmienił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], ustalając od [...] czerwca 2011 r. miesięczną opłatę za pobyt J.G. w domu pomocy społecznej w wysokości 391,63 zł., tj. 70 % z przysługującej mu tytułem renty i zasiłku pielęgnacyjnego kwoty 559,48 zł. W jej uzasadnieniu wskazał, że od [...] maja 2011 r. zmianie uległa jego wysokość dochodu netto o kwotę przekraczającą 10 % ustawowego kryterium dochodowego, co uzasadniało zmianę wysokości odpłatności za pobyt w DPS. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. J.G. wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu powołania błędnej podstawy prawnej oraz nieuprawnionego naliczania z datą wsteczną jego dochodu uzyskanego z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego z uwagi na znaczny stopień inwalidztwa na okres od 1 maja 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. Wskazał, że art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej utraciły moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r. Rozpatrujące odwołanie SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchyliło w całości decyzję Dyrektora MOPR w T. z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazując, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, d_@KON@_ecyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Zmienić lub uchylić decyzję można także, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 654/2010 Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 tej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Może to nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie to przewiduje; art. 106 ust. 5 wskazanej ustawy takiej regulacji nie zawiera. W przypadku stwierdzenia że zachodzą przesłanki przewidziane tym przepisem, organ administracji wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, tj. kształtującą nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania nowego rozstrzygnięcia. Ponieważ decyzja organu I instancji mogła mieć jedynie charakter konstytutywny, to ustalenie nowej wysokości odpłatności J.G.za pobyt w DPS wskutek zmiany wcześniejszej decyzji mogło zacząć obowiązywać dopiero po jej wydaniu, a nie jak orzekł organ od [...] czerwca 2011r. Podsumowując Kolegium wskazało, że mając na uwadze znajdującą się w aktach sprawy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2011r. przyznającą J.G. zasiłek pielęgnacyjny na okres od maja 2011 r. do stycznia 2012 r. organ I instancji przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne z uwzględnieniem wskazanych uwag co do charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zbada aktualny dochód skarżącego oraz czy została wydana ponownie decyzja o przyznaniu mu zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2012 r. J.G. wniósł o "rozpatrzenie sprawy poprzez unieważnienie zaskarżonej decyzji w całości (...) i zakończenie procedury odwoławczej". W jej uzasadnieniu wskazał, że wydawanie decyzji z mocą wsteczną narusza art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i jest dobitnym przykładem niekompetencji kierownictwa MOPR w T. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując na jej niezasadność. Podkreśliło, że zmiana decyzji dotychczasowej i ustalenie opłaty w nowej wysokości z mocą wsteczną nie powinno mieć miejsca. Niezależnie od tego, skoro zasiłek pielęgnacyjny mający wpływ na wysokość odpłatności przyznany była czas określony, zachodzi potrzeba ustalenia aktualnego dochodu skarżącego i wydania decyzji uwzględniającej postanowienia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W razie bezzasadności skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga J.G. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2012r. orzekającą o zmianie decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2009r., ustalającej miesięczną opłatę za pobyt J.G. w domu pomocy społecznej. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było naruszenie przez organ I instancji art. 106 ust. 5 ustawy, poprzez ustalenie zwiększonej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną począwszy od miesiąca następnego po miesiącu, w którym wystąpiła przesłanka do takiej zmiany, tj. począwszy od miesiąca, w którym dochód skarżącego uległ zwiększeniu. Organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji wskazał w uzasadnieniu, że wspomniany wyżej przepis nie daje podstawy do zmiany decyzji z mocą wsteczną, a decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter konstytutywny i poprzez ukształtowanie nowego zakresu uprawnień strony wywołują skutek ex nunc. Stanowisko organu II instancji jest prawidłowe i Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 60 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się w drodze decyzji administracyjnej w wysokości nie większej niż 70% dochodu osoby (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z treścią przepisu art. 106 ust. 5 ustawy - decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5., przy czym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że od miesiąca maja 2011 r. zmianie uległ dochód skarżącego. Zmiana ta była następstwem przyznania skarżącemu decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] zasiłku pielęgnacyjnego na okres od maja 2011r. do stycznia 2012r. w kwocie 153 zł miesięcznie. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego, uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, przy czym kwota zmiany przekroczyła 10%. Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy, pozwalające na zmianę decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jednak na tle wydanej decyzji w niniejszej sprawie zasadnie organ II instancji zakwestionował termin, od którego zmieniona została wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że wysokość odpłatności została zmieniona z dniem [...] czerwca 2011r., natomiast decyzja ta została wydana w dniu [...] stycznia 2012r. Zmiana nastąpiła więc z datą wsteczną począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, które podziela Sąd orzekający niniejszej sprawie, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili kiedy decyzja ta uzyska walor ostateczności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 598/07). Konstytutywny charakter tej decyzji wynika z faktu, że na nowo kształtuje sytuację prawną adresata decyzji, tworząc nowe prawa lub obowiązki, w przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnych, które nie tworzą żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Stąd też decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 ustawy, ze względu na swój konstytutywny charakter, może wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Stanowisko to wyrażone było również w szeregu orzeczeń NSA (wyrok NSA z 11 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 654/10, z 29 września 2011 r. sygn. I OSK 655/11 – Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt pomocy społecznej, został ustalony z naruszeniem prawa. Ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Treść orzeczenia organu I instancji narusza nie tylko art. 105 ust. 6, stoi także w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego. Zasada praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. nakazują, aby decyzje, zwłaszcza nakładające obowiązki, były wydawane w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylając wadliwą decyzję organu I instancji, została wydana granicach obowiązującego prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też wnioski zawarte w skardze co do kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji należy uznać za bezzasadne brak jest bowiem podstaw do stwierdzenie nieważności ("unieważnienia") tej decyzji. Sąd nie jest także władny do orzekania w przedmiocie ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej osób wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględnić uwagi, dotyczące charakteru, a tym samym skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaakceptowane przez Sąd. Wydając decyzję o ustaleniu odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej, organ winien na nowo dokonać oceny w zakresie zmiany sytuacji materialnej skarżącego, w tym ustalić czy wydana została decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny na kolejny okres. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.