IV SA/Wr 80/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Gminy B. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska w B., na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 162, poz. 1591 ze zm.) na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotowej uchwale organ nadzoru zarzucił podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w § 3 zaskarżonej uchwały postanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Zdaniem organu nadzoru uchwała nadająca statut podmiotu leczniczego należy do kategorii aktów prawa miejscowego. O zaliczeniu uchwały do tej kategorii aktów prawnych decyduje: istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej, zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej - przepisu abstrakcyjnego i generalnego. Organ wskazał, że podstawą prawną do wydania uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut. W związku z powyższym spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu. Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Zgodnie z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na mocy zaś art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W niniejszej sprawie za taki podmiot uznać należy Gminę B., a organem nadającym statut jest Rada Gminy. Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź przyznają im określone uprawnienia. Uchwała w sprawie statutu podmiotu leczniczego zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł powołać się każdy. W szczególności określenie w statucie podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu, a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, wskazuje na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń. Dodatkowo konieczność określenia w statucie sposobu i warunków udzielania świadczeń wynika także z art. 23 ustawy, zgodnie z którym sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. Jeśli zaś chodzi o abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W tym konkretnym przypadku poprzez skreślenie w § 8 w ustępie 1 tiretu trzeciego oraz w ustępie 2 tiretu trzeciego statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. Rada Miejska w B. ograniczyła dostęp do usług świadczonych przez podmiot leczniczy, polegający na likwidacji Punktu Lekarskiego w S. D. Ograniczenie zakresu świadczeń podmiotu leczniczego poprzez zmniejszenie liczby punktów leczniczych wpływa niewątpliwie na możliwość korzystania z uprawnień osób korzystających z pomocy medycznej w tym zakresie. Zatem skoro statut podmiotu leczniczego jest aktem prawa miejscowego, zmiany dokonane uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. również mają charakter przepisów prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie – art. 88 ust. 1 Konstytucji. Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłaszania go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego ustala rada gminy, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy). W tym miejscu skarżący powołał pełną treść art. 13 tejże ustawy, który w pkt 2 mówi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu, gminy. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu nadzoru, zostały spełnione wszystkie 3 elementy, pozwalające uznać dany akt za akt prawa miejscowego. Ujmując powyższe ustalenia w kontekście konkretnego przypadku organ nadzoru stwierdził, że wskazana uchwała nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii aktów przez wskazane przepisy. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Przedmiotowa uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych, aktów prawnych akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania. Zatem zgodnie z charakterem statutu podmiotu leczniczego, który jako akt prawa miejscowego w celu wejścia w życie musi zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, również wszelkie jego zmiany wymagają promulgacji w takim samym trybie. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu (art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski (tu: Rada Gminy), nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego - statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej. Podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym rada społeczna podmiotu leczniczego nie ma już kompetencji do dokonania zmiany statutu. Kompetencja ta została przekazana radzie gminy, która może samodzielnie dokonywać modyfikacji statutu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła oddalenie skargi i umorzenie postępowania wszczętego wniesieniem skargi. Uzasadniając ten wniosek podano, że Rada Miejska B., uznając słuszność stanowiska Wojewody D., działając w oparciu o art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej na sesji w dniu [...] 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie zmian w statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w B., Nr [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. W tej sytuacji skarga staje się bezprzedmiotowa – brak jest też podstaw do obciążenia strony, gminy B., kosztami postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Strona skarżąca w związku z treścią odpowiedzi na skargę i wnioskami w niej zawartymi została wezwana przez Sąd do ustosunkowania się do powyższych twierdzeń. W piśmie z dnia 1 marca 2012 r. Wojewoda D. podał, że omawiana uchwała została wykonana przed dniem wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 2011 r. w sprawie zmian w statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. W powyższej sytuacji skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie województwa nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego, niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85). Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu gminy lub wystąpienia do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem (art. 91, art. 93, art. 94). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda D. składając skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] 2011 r. wskazał na istotną wadę uchwały, uznając, że jako akt prawa miejscowego, nie spełniła koniecznego wymogu formalnego w postaci prawidłowej promulgacji. Dokonując badania legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że narusza ona prawo. Niewątpliwie istotna w powyższej sprawie jest kwestia czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z powyższym podlega ona ogłoszeniu w formie zarezerwowanej dla tego typu aktów. Zaskarżona uchwała zatwierdza zmiany w statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. wprowadzone uchwałą Nr [...] Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z dnia [...] 2011 r. stanowiącą załącznik do niniejszej uchwały. Wymieniony załącznik wprowadził zmiany w § 8 ust. 1 i w ust. 2 statutu poprzez skreślenie w każdym z wymienionych ustępów tiretu trzeciego. Kwestionowana uchwała w § 3 zawiera również postanowienie o treści "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że o ile statut podmiotu leczniczego jest aktem prawa miejscowego to również zmiany dokonane uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. również mają charakter przepisów prawa miejscowego. Rozważając czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego należy stwierdzić, że art. 87 i 94 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły: zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Z przepisów powyższych – znajdujących się w podstawowym źródle prawa, wynika, że akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie i w granicach ustaw, są źródłem prawa obowiązującym powszechnie na obszarze działania organów, które ją ustanowiły, są stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie gminy, która w art. 41 ust. 1 mówi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) – art. 42 tej ustawy. Powołane ustawy wskazują na dalsze elementy aktu prawa miejscowego – musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. Wójta, burmistrza, prezydenta) i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlega kontroli w formie nadzoru. Dalszą płaszczyznę aktów prawa miejscowego stanowią przepisy prawa materialnego zawierające delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie. Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że wymienione w skardze cechy są podstawą do kwalifikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego. Wprawdzie nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże wymienione akty prawne dają podstawę do przyjęcia, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Podkreślenia wymaga jednak fakt, że akty prawa miejscowego nie muszą zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 zaprezentował pogląd, z którym Sąd w składzie obecnym w pełni się zgadza, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz.95) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oceniając uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 2011 r. w kontekście zaprezentowanych wyżej kryteriów, należy dojść do wniosku, iż po pierwsze, kwestionowana uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654). Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący określi, w drodze statutu, organy, strukturę organizacyjną podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji. Po drugie, regulacje kwestionowanej uchwały mają charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie. Ponadto jej postanowienia dotyczą każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma więc charakter generalny. Wreszcie uchwała będąca przedmiotem kontroli organu nadzoru została wydana przez organy samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 3 uchwała stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zatem konsekwentnie do tego zapisu nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1275 ze zm.) należało orzec jak wyżej. H.B.17.07.2012r.