I SAB/Wa 72/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku J. W. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 8 lutego 2012 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczoną hip. Nr [...], o powierzchni [...] m2. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wskazana na wstępie nieruchomość, stanowiąca własność Z. i B. małżeństwa W., objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność komunalną i wchodzi w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Wnioskiem z 16 października 2008 r. J. W. - spadkobierca byłych właścicieli dekretowych na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z [...] grudnia 1959 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...] marca 2001 r. sygn. akt [...] - złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). Akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane Prezydentowi W. przy piśmie z 12 grudnia 2008 r. nr [...]. Począwszy od grudnia 2008 r. Prezydent W. podjął działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania, w ramach których zwracał się o udzielenie informacji jakie było przeznaczenie przedmiotowego terenu w Ogólnym Planie Zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych z [...] sierpnia 1931 r. sygn. [...], o dane z ewidencji gruntów, gromadził akta archiwalne nieruchomości, ustalał daty wejścia na przedmiotowy teren pierwszego powojennego inwestora (w celu ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością), oraz gromadził dokumentację dotyczącą inwestycji przeprowadzonych na przedmiotowym terenie (w szczególności budowy budynku Szkoły Podstawowej Nr [...]). Pismem z 21 kwietnia 2009 r. J. W. złożył zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. w terminie sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zawiadomieniem z 20 maja 2009 r., Prezydent W., działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), poinformował pełnomocnika skarżącego, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., a na obecnym etapie gromadzone są dokumenty pozwalające na ustalenie, w jakiej dacie nastąpiło pozbawienie dawnych właścicieli lub ich następców prawnych faktycznej możliwości władania przedmiotową działką. Wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2009 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. uznał niniejsze zażalenie za nieuzasadnione, gdyż Prezydent W. podejmował stosowne działania w celu wydania rozstrzygnięcia, jednocześnie informując o nich skarżącego, a termin wyznaczony przez organ jeszcze nie upłynął. Następnie w celu odnalezienia dokumentów dotyczących powojennego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności dokumentów lokalizacyjnych dotyczących zagospodarowania przedmiotowego terenu pod Szkołę Podstawową Nr [...] (obecnie Gimnazjum nr [...] z [...] im. [...]) Prezydent W. zwrócił się do: Archiwum Urzędu W. (pismo z 5.10.2009 r., znak: [...], przekazane według właściwości do Biura Kadr i Organizacji [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Oddział Archiwum, Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] oraz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]), Archiwum Państwowego W. (pismo z 24.04.2010 r., znak: [...]), Delegatur Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. (pisma z 19.08.2010 r., znak: [...]), Wydziału Oświaty i Wychowania W. (pismo z 20.08.2010 r., znak: [...]) oraz Archiwum Akt Nowych (pismo z 4 października 2010 r. znak: [...]). Pismem z 8 lipca 2011 r. J. W. ponownie złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po wniesieniu tego zażalenia organ pismem z 30 sierpnia 2011 r., poinformował skarżącego o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2011 r., a to z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji o decyzję komunalizacyjną, o co wystąpiono z kolei pismem z 30 sierpnia 2011 r. W wyniku rozpoznania tego zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2011 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy trzymiesięczny termin załatwienia sprawy. Którego bieg rozpoczynał sie od doręczenia postanowienia. Wobec dalszego niezałatwienia sprawy w wyznaczonym przez organ wojewódzki terminie, J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 16 października 2008 r. o przyznanie odszkodowania, podnosząc w niej że sprawa nie została dotychczas zakończona, a toczy się już od kilku lat. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarżący pismem z 8 marca 2012 r. został poinformowany o tym, że trwa analiza zgromadzonej dokumentacji i istniej konieczność wykonania operatu szacunkowego. Wskazano skarżącemu również terminu zakończenia postępowania -do końca czerwca 2012 r. (w piśmie tym omyłkowo wskazując nieistniejąca datę dzienną ,,31 czerwca"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi J. W. jest bezczynność Prezydenta W., polegająca na nierozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczoną hip. Nr [...], o powierzchni [...] m2. Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej jako: "P.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. (a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie). Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek o przyznanie odszkodowania (złożony przez J. W. spadkobiercy przeddekretowych właścicieli) wpłynął do organu w dniu 18 listopada 2008 r., co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 18 stycznia 2009 r. Tymczasem, mimo upływu ponad trzech lat od wniesienia ww. wniosku, Prezydent W. nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie w toku tego postępowania organ dokonywał szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, o czym informował stronę, jednakże przez okres siedmiu miesięcy czynił to bez określania terminu jego zakończenia, czym naruszył dyspozycję normy zawartej w art. 36 § 1 k.p.a. Pierwszy raz organ poinformował stronę o dodatkowym terminie załatwienia sprawy dopiero przy piśmie z 20 maja 2009 r. nr [...], wyznaczając go wówczas do dnia 31 października 2009 r. Bezskuteczne natomiast okazało się wyznaczenie dodatkowego terminu zakończenia postępowania przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...] września 2011 r. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania, zaś kolejne przedłużanie terminu jego zakończenia stanowi nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W ocenie Sądu nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ podjął starania polegające na gromadzeniu materiału niezbędnego do rozpoznania przedmiotowego wniosku, a strona informowana była o podejmowanych czynnościach organu w toku prowadzenia postępowania poprzez przesyłanie do jej wiadomości korespondencji prowadzonej z Archiwum Państwowym W., Archiwum Urzędu W., z poszczególnymi Delegaturami Urzędu W. Archiwum Akt Nowych (tytułem przykładu można tu wymienić pisma z: 16.12.2008 r. znak: [...]; z 5.10.2009 r. znak: [...]; z 19.08.2010 r. znak: [...]; z 30.11.2010 r. znak: [...]). Nie bez znaczenia dla powyższej oceny stanu bezczynności jest również to, że zwłoka w załatwieniu sprawy odszkodowania, spowodowana była koniecznością prowadzenia poszukiwań dokumentów dotyczących okoliczności powstania powojennej zabudowy nieruchomości, w celu ustalenia daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania nieruchomością, co jest jedną z przesłanek ustalaniu odszkodowania, na zasadach określonych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ wskazał również dodatkowy termin zakończenia postępowania – koniec czerwca 2012 r., który w dacie rozpoznawania sprawy jeszcze nie upłynął, aczkolwiek niesposób nie dostrzec, że uczynił to dopiero pod wpływem wniesionej skargi (co wynika z zestawienia daty jej wpływu do organu - 8 lutego 2012 r. oraz daty pisma organu - 8 marca 2012 r.). Skoro zatem niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem z 16 października 2008 r. w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej, jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej w takim stanie faktycznym bezczynności, mimo że trwa już ona ponad trzy lata, nie można zakwalifikować jako rażącej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.