II OSK 2533/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 356/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2533/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy. U postaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz uchwały Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część II (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2671), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Prezydenta L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., wyrażającej sprzeciw od zgłoszenia budowy bramy przesuwnej na działce nr [...] przy ul. [...] w L., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zgłosiła w dniu 21 grudnia 2011 r. zamiar przystąpienia do wykonania na nieruchomości położonej przy ul. [...] (działki nr ewid. [...],[...]) robót budowlanych polegających na budowie bramy przesuwnej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent L. wniósł sprzeciw w sprawie wykonania przedmiotowej bramy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że projektowane ogrodzenie terenu działki bramą przesuwną, o lokalizacji określonej w przedłożonym załączniku graficznym (mapa syt. - wys. skala 1:500), częściowo wygradza urządzony ciąg komunikacyjny przebiegający przez teren wyżej wskazanej nieruchomości. Zgodnie z obowiązującą dla tego terenu uchwałą Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - cześć II, przedmiotowa nieruchomość należy do terenów parkingów, parkingo-garaży, garaży oraz ciągu komunikacji pieszej, oznaczonej na rysunku planu symbolem - "KS1/KX". Tym samym dostęp do terenu nie może być limitowany żadnymi ograniczeniami, a w szczególności poprzez realizację ogrodzenia. Organ pierwszej instancji uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez SM "[...]" robót budowlanych, z uwagi na niezgodność zamierzonej budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z decyzją Prezydenta L. nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Według odwołującej się, organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, przez nietrafne przyjęcie, iż realizacja ogrodzenia w jakikolwiek sposób ograniczy dostęp do terenu, a w szczególności uniemożliwi komunikację samochodową i pieszą. Spółdzielnia wskazała, że jest wieczystym użytkownikiem działki o nr [...], a granica tej działki kończy się na wysokości piekarni (oznaczonej kolorem zielonym), granicząc z działką nr [...] bez kontynuacji drogi. Nie ma więc możliwości kontynuacji ruchu samochodowego działką [...]. Spółdzielnia nie zakwestionowała, że przedmiotowa działka jest ciągiem pieszo-jezdnym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niemniej podkreśliła, że z usytuowanych na niej parkingów i garaży korzystają wyłącznie mieszkańcy Spółdzielni "[...]". Ponadto z projektu bramy przesuwnej jednoznacznie wynika, że zachowano samodzielne wymiarowe przejście dla pieszych, celem dojścia do budynków, parkingów i garaży. W tej sytuacji, według oceny skarżącej, zamiar budowy bramy ogrodzenia działki nr [...] w żaden sposób nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - cześć II, w zakresie dostępu do terenów parkingo-garaży, garaży, oznaczonych na rysunku planu symbolem "KS1/KX", ani nie umożliwia na tym terenie komunikacji pieszej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wykonanie bramy przesuwnej na ciągu komunikacyjnym oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "KS1/KX", jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu, zatwierdzonego uchwałą Nr 1688/LW2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. Wyznaczony w tym planie obszar "KS1/KX", obejmujący przedmiotowe działki nr ewid. [...] i [...], to, w myśl § 49 ust. 1 i § 51 ust. 1 planu, teren urządzeń komunikacyjnych - "KS1" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parkingi, parkingo-garaże i garaże oraz teren komunikacji pieszej - "KX" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych. Jak wynika z § 49 ust. 3 planu, na terenach, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz innych urządzeń i obiektów związanych z funkcją podstawową. Organ stwierdził, że wykonanie na ciągu komunikacyjnym pieszo-jezdnym przegrody w postaci bramy przesuwnej uniemożliwi wykorzystywanie go zgodnie z przeznaczeniem, jako dojazdu i dojścia do budynków i garaży zlokalizowanych na terenie SM "[...]". Jednocześnie wziął pod uwagę, że w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W myśl § 14 ust. 2 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo- jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że dostęp do budynków, parkingów i garaży zlokalizowanych na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej powinien być zapewniony nie tylko dla mieszkańców osiedla, ale również dla osób przebywających tam okresowo. Zgodnie z § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zamierzony cel inwestora, aby z miejsc postojowych na terenie osiedla mogli korzystać tylko mieszkańcy Spółdzielni "[...]", nie może być zrealizowany przez zamknięcie bramą przesuwną ciągu komunikacyjnego stanowiącego dojazd do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, parkingów i garaży zlokalizowanych na terenie Spółdzielni. Wojewoda [...] nie dopatrzył się w postępowaniu organu pierwszej instancji naruszenia zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7, 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ani też naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Fakt, że inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest wieczystym użytkownikiem działki nr [...] i właścicielem działki nr [...] nie daje jej podstaw do zagospodarowania tych działek w sposób niezgodny z prawem, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami wykonawczymi do ustawy - Prawo budowlane. Za uchybienie ze strony organu pierwszej instancji uznano określenie w zaskarżonej decyzji przedmiotu inwestycji jako bramy ogrodzenia działki [...] przy ul. [...] w L., podczas gdy z przedłożonego zgłoszenia z dnia 20.12.2011 r. oraz pisma inwestora z dnia 25.01.2012 r. wynikało, że zgłoszenie dotyczyło zamiaru wykonania samodzielnej bramy przesuwnej, usytuowanej na dwóch działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w L.. Błąd ten jednak nie mógł stanowić o uchyleniu merytorycznie słusznej decyzji Prezydenta L. o sprzeciwie i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj.: 1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o okoliczności pominięte w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć przed podjęciem decyzji, gdyż o tych okolicznościach, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji; 2) art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w szczególności stanu prawnego nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...] w przedmiocie braku niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji elementów wymaganych tym przepisem, a w szczególności przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez nietrafne przyjęcie, iż realizacja bramy przesuwnej w jakikolwiek sposób ograniczy dostęp do terenu, a w szczególności uniemożliwi komunikację samochodową i pieszą, co spowodowało niewłaściwe uznanie, że planowane wykonanie bramy przesuwnej jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L.; 4) § 14 ust.1 i 2 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię, że wykonanie bramy przesuwnej uniemożliwi dostęp do drogi publicznej, narusza przepisy ochrony przeciwpożarowej, i.t.p. (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia) oraz że postawienie tej bramy jest sprzeczne z prawidłowym zagospodarowaniem działki budowlanej (§ 18 ust.1 rozporządzenia). W uzasadnieniu zarzutów skargi Spółdzielnia podniosła, że zestawiając treść uzasadnień decyzji obu organów administracyjnych, nieodparcie nasuwa się wniosek, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] została oparta także o inne okoliczności niż były przedmiotem procedowania przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji, jako podstawę swojej decyzji, wskazał naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, podnosząc, że zamierzona budowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu, z kolei organ odwoławczy za podstawę swojej decyzji przyjął także przepisy § 14 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O tego typu okolicznościach strona skarżąca dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zdaniem Skarżącej skoro organ administracyjny dostrzegł istnienie takich sprzeczności, to powinien wezwać stronę, przed podjęciem decyzji, do wypowiedzenia się co do tych nowych okoliczności. Naruszenie przez organ tego uprawnienia przez rozstrzyganie także na innej podstawie prawnej niż wskazana przez organ pierwszej instancji, bez poinformowania strony o takiej możliwości przed wydaniem decyzji, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania, z uwagi na pozbawienie strony możności obrony jej praw (art. 156 § 1 pkt 1, zdanie drugie k.p.a.). Według skarżącej, Wojewoda nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie miejscowego planu poprzez wykonanie bramy przesuwnej w ciągu komunikacyjnym o symbolu KS1/KX na działkach gruntu oznaczonych nr [...] i [...], będących we władaniu skarżącej Spółdzielni. Organ stwierdził lakonicznie, że wykonanie na ciągu komunikacyjnym pieszo-jezdnym przegrody w postaci bramy przesuwnej uniemożliwi wykorzystanie go zgodnie z przeznaczeniem, jako dojazdu i dojścia do budynków i garaży zlokalizowanych na terenie SM "[...]" (k. 2 ostatni akapit decyzji). Oczywistym jest, że brama przesuwna nie jest elementem trwałym, a za wiedzą właścicieli posiadających lokale mieszkalne i garaże w zasobach Spółdzielni z parkingu czy miejsc postojowych będą mogły korzystać poza mieszkańcami osiedla także inne osoby. Taka też była intencja zgłoszenia przez Spółdzielnię zamiaru wykonania bramy przesuwnej, co skarżąca podnosiła w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2012 r. Spółdzielnia ma bowiem na uwadze przede wszystkim dobro jej mieszkańców w kontekście ograniczenia korzystania z miejsc postojowych przez osoby postronne, które, pomijając względy bezpieczeństwa, uniemożliwiają swobodny dostęp do miejsc parkingowych właścicielom mieszkań. Zdaniem Spółdzielni zgłoszenie zamiaru wykonania bramy przesuwnej przy zachowaniu samodzielnego wymiarowego przejścia dla pieszych nie pozostaje także w sprzeczności z treścią § 14 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż odpowiednim dostępem do drogi publicznej, w tym przypadku do ul. [...], jest przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny, umożliwiający dojazd i dojście do wskazanej drogi publicznej. Organ drugiej instancji nie wskazał innych ewentualnych naruszeń wynikających z tego przepisu. W niniejszej sprawie nie ma też, w ocenie skarżącej, zastosowania § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem na przedmiotowej działce są urządzone miejsca postojowe z których korzystają i będą korzystać osoby przebywające okresowo, z tym, że będą to osoby, którym zostanie udostępniony wjazd na teren przez właścicieli lokali, bądź którym zostaną dostarczone piloty do bramy przesuwnej. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowi art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie innych robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Sąd zauważył, że w sprawie organy obu instancji uznały niedopuszczalność realizacji przedmiotowej bramy przesuwnej z uwagi na naruszenie ustaleń zawartych w uchwale Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część II (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2671), a organ drugiej instancji stwierdził ponadto naruszenie § 14 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem Sądu organ drugiej instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o okoliczności pominięte w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć przed podjęciem decyzji, gdyż dowiedziała się o nich dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy bowiem pamiętać, że organ drugiej instancji nie jest organem, który jedynie kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, od której wniesiono odwołanie, ale ponownie rozpoznaje i rozstrzyga daną sprawę. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy kompetencja organu odwoławczego do ponownej oceny materiału dowodowego sprawy i ponownego dokonania subsumcji, tj. odniesienia stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia (art. 15 k.p.a., art. 136 k.p.a.). W ocenie Sądu naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w skardze, miałoby miejsce wówczas, gdyby organ drugiej instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, orzekł na podstawie innego przepisu prawa materialnego niż ten, który stanowił podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej. Naruszyłby bowiem tożsamość sprawy administracyjnej, tym samym "pozbawiając odwołującego się instancji". Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, gdyż organ drugiej instancji wydał decyzję w oparciu o tę samą normę prawną, co organ pierwszej instancji, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie, dostrzegł jedynie, oprócz stwierdzonego również przez organ pierwszej instancji, naruszenia ustaleń obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, naruszenie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Nie wpłynęło to jednak na treść rozstrzygnięcia tego organu, a jedynie wzmocniło argumentację przemawiającą za wniesieniem sprzeciwu od zgłoszenia budowy przedmiotowej bramy przesuwnej. Sąd I instancji zauważył, że nawet jeżeli przyjąć, iż organ odwoławczy nie dopełnił wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do okoliczności pominiętych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to nie może to skutkować uchyleniem decyzji drugoinstancyjnej z uwagi na to, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest bowiem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Organ odwoławczy nie przeprowadzał w niniejszej sprawie żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, opierając się na dokumentach zgromadzonych w aktach organu pierwszej instancji. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd I instancji wskazał, że brama przesuwna objęta zgłoszeniem miała zostać zrealizowana, według zamierzeń inwestora – Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", na działkach nt [...] i [...], usytuowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część II na obszarze oznaczonym symbolem KS1/KX. W myśl § 49 ust. 1 planu, obszar KS1 oznaczono jako tereny urządzeń komunikacyjnych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parkingi, parkingo -garaże i garaże z zapewnieniem udziału zieleni w zagospodarowaniu działki, w tym zwłaszcza różnych form zieleni wysokiej. W ust. 3 i 4 powołanego przepisu wskazano natomiast, że na tych terenach dopuszcza się lokalizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz innych urządzeń i obiektów związanych z funkcją podstawową, z tym, że te obiekty lub urządzenia można lokalizować pod warunkiem: 1) dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego, 2) zachowania zasady, aby nie zajmowały więcej niż 15% powierzchni terenu w granicach lokalizacji, 3) nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Z kolei w § 51 ust. 1 planu symbolem KX oznaczono tereny komunikacji pieszej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych. W ust. 2 tego przepisu dopuszczono realizacje ścieżek rowerowych oraz lokalizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu w stosunku do obszaru KS1 plan wyraźnie stanowi, że mogą być na nim lokalizowane urządzenia infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz inne urządzenia i obiekty związane z funkcją pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego. Jeżeli natomiast chodzi o obszar KX, to wprawdzie nie wyartykułowano w nim wprost takiego wymagania, dopuszczając realizację na ciągach pieszych urządzeń infrastruktury technicznej, ale z wykładni systemowej i funkcjonalnej ustaleń planu wynika, iż wszelkie te urządzenia muszą być związane z podstawową, komunikacyjną funkcją tego obszaru. Sąd zauważył, że jak wynika z akt sprawy, brama objęta zgłoszeniem w niniejszej sprawie miała być usytuowana, wedle zamierzenia inwestora, na ogólnodostępnym ciągu pieszo – jezdnym. Taka funkcja tego terenu została również potwierdzona przez skarżącą w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia (k. 1c akt administracyjnych). Przedmiotowy ciąg pieszo – jezdny prowadzi do budynków wielorodzinnych, garaży i parkingów. Skoro jest to ciąg ogólnodostępny, to nie można, wbrew stanowisku skarżącej Spółdzielni, z góry zakładać, że z dojazdu do tych obiektów będą korzystać wyłącznie członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i inne podmioty mające tytuł prawny do lokali znajdujących się w budynkach Spółdzielni. W ocenie Sądu I instancji Skarżąca niezasadnie kładzie nacisk na faktyczne wykorzystanie ciągu, zakładając, że nikt spoza tego kręgu osób nie ma potrzeby wjazdu na teren Spółdzielni, podczas gdy w sensie prawnym z ciągu ogólnodostępnego może korzystać nieograniczona liczba podmiotów. Ponadto, skoro jest to ciąg pieszo – jezdny, to należy zapewnić możliwość nieograniczonego korzystania z niego nie tylko pieszym, ale również prowadzącym pojazdy mechaniczne. Taki warunek dla ciągów pieszo – jezdnych wynika z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Brama usytuowana na ciągu pieszo – jezdnym wykluczałaby ogólnodostępny charakter tego ciągu. Z pewnością taka brama nie stanowi również urządzenia infrastruktury technicznej związanego z podstawową, komunikacyjną funkcją ciągu pieszo – jezdnego, a wręcz tę funkcję ogranicza. Sąd I instancji podkreślił, że tytuł własności czy użytkowania wieczystego działki nie oznacza, że właściciel bądź użytkownik wieczysty może zagospodarować ją według swego uznania. W myśl art. 4 ustawy – Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tymi przepisami są przede wszystkim regulacje powołanej wyżej ustawy, a także przepisów wykonawczych do niej, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które, w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły. W związku z tym, że zgłoszenie dotyczy jedynie usytuowania bramy na ciągu pieszo – jezdnym, Sąd I instancji nie dopatrzył się, wbrew stanowisku organu odwoławczego, naruszenia dyspozycji § 18 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który nakazuje przy zagospodarowaniu działki budowlanej, urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Kwestia usytuowania bramy na ciągu pieszo – jezdnym jest z punktu widzenia konieczności urządzenia miejsc postojowych na działce budowlanej prawnie obojętna, na co słusznie wskazała skarżąca. Uznawszy zatem, że budowa bramy przesuwnej na ciągu pieszo – jezdnym na działkach nr [...] i nr [...] naruszyłaby zarówno ustalenia uchwały Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część II (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2671), jak też dyspozycję § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd skargę oddalił. Drobne uchybienia organu pierwszej instancji zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, który miał obowiązek ponownie ocenić i rozstrzygnąć niniejszą sprawę. Również błędna ocena organu odwoławczego co do naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w świetle powyższych uwag, nie dała Sądowi podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. opierając ją na obu podstawach zaskarżenia. Odnośnie prawa materialnego zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z uchwałą nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin –część druga i w związku z § 14 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 107 § 3 k.p.a., 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku o ustalenia organu drugiej instancji co do których skarżąca Spółdzielnia nie mogła wypowiedzieć się przed podjęciem decyzji, o okolicznościach mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji, 3) art. 145 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzone w postępowaniu przed organami administracyjnymi oraz przed WSA uchybienia w zakresie procesowania przed podjęciem zaskarżonych decyzji nie miały wpływu na wynik sprawy w stopniu powodującym konieczność uchylenia decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnienie skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja organu odwoławczego została oparta także o inne okoliczności niż te, które były przedmiotem procedowania przed organem I instancji. Skarżąca zauważyła, że organ odwoławczy za podstawę swojej decyzji przyjął także przepisy § 14 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O tego typu okolicznościach skarżąca dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Odnośnie naruszenia prawa materialnego Skarżąca podniosła, że brama objęta zgłoszeniem miała być usytuowana wedle zamierzenia inwestora na ogólnodostępnym ciągu pieszo-jezdnym. Tego rodzaju postępowanie wieczystego użytkownika gruntu, na którym miała być usytuowana brama przesuwna, jest zgodne nie tylko z art. 233 k.c. ale również z konstytucyjną ochroną własności. Zdaniem Skarżącej względy porządku publicznego, takie jak zagwarantowanie bezpieczeństwa mieszkańcom budynków usytuowanych na terenie osiedla mieszkaniowego uzasadniają konieczność postawienia bramy przesuwnej. Ograniczenia prawa własności muszą mieć charakter ustawowy i nie mogą naruszać podstawowych uprawnień użytkownika wieczystego, którego uprawnienia są podobne do uprawnień właścicieli. Skarżąca podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze KX nie stanowi o zakazie postawienia bramy przesuwnej a zaskarżony wyrok nie wykazuje konkretnie że zabudowanie nieruchomości bramą narusza jakikolwiek przepisu Prawa budowlanego ani przepisów wykonawczych do tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem jej zarzuty są w części usprawiedliwione. Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na wstępie wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Chybione są zarzuty skargi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stosuje przepisów k.p.a. zatem prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej powinien być powiązany z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Zgodnie jednak z powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odnieść się do przepisów, które, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim w naruszeniu art. 10 k.p.a., które miałoby polegać na tym, że organ odwoławczy nie zawiadomił Skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji gdy organ ten "uzupełnił" podstawę rozstrzygnięcia o przepisy § 14 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie modyfikacja podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie miała związku ze zmianą ustaleń faktycznych popartą nowymi dowodami. Modyfikacja podstawy prawnej w rozpoznawanej sprawie była więc wynikiem jedynie procesu subsumcji ustaleń faktycznych pod mające zastosowanie, zdaniem organu odwoławczego, normy prawa materialnego. Nie naruszył zatem prawa procesowego organ odwoławczy, w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, nie powiadamiając Skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Proces intelektualny organu polegający na odmiennej kwalifikacji prawnej tego samego zdarzenia prawnie istotnego nie wymaga zakomunikowania stronom przed wydaniem decyzji w sprawie. Rację ma więc Sąd I instancji, że modyfikacja podstawy prawnej z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wskazanie innych sprzeczności zgłoszonych robót z prawem nie miała wpływu na tożsamość sprawy. Chybiony jest także zarzut naruszenia pozostałych przepisów postępowania administracyjnego. Istotą postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych jest ocena zgłoszonego zamierzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Wydając sprzeciw w sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej bazuje w zasadzie na wniosku inwestora. W przypadku gdy wniosek ów zawiera braki uniemożliwiające ocenę zgodności zgłoszonych robót budowlanych z prawem organ wzywa wnioskodawcę w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do ich uzupełnienia pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Oceniając legalność wniosku organ bazuje więc na dokumentach złożonych przez inwestora. Wyjaśnianie okoliczności sprawy sprowadza się w istocie do oceny dokumentów złożonych przez stronę, ustalenia czy są one kompletne i "podciągnięcia" stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy prawa. Orzeczenia organów obu instancji zawierają elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności faktyczne w sprawie były niesporne, a decyzje organów zawierają podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Dlatego też nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej rozporządzeniem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Powołany przepis stanowi, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Wykładnia powołanego przepisu musi uwzględniać jego miejsce w hierarchii przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przypomnieć należy, że rozporządzenie to zostało wydane w wyniku wykonania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane upoważniającego do wydania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Zatem wykładnia powołanego przepisu w aspekcie korzystania i sposobu wykonywania prawa, w tym wypadku użytkowania wieczystego, musi być dokonywana powściągliwie by nie można było zarzucić temu przepisowi aktu wykonawczego, że reguluje on zagadnienia nie obejmujące upoważnienia ustawowego i zastrzeżone wyłącznie dla materii ustawowej. Za nieprawidłowy należało uznać pogląd Sądu I instancji wyrażony na stronie 10 uzasadnienia wyroku, że powołany przepis gwarantuje możliwość nieograniczonego korzystania z ciągu pieszo-jezdnego pieszym ale również prowadzącym pojazdy techniczne. Z powodów podniesionych powyżej powołany przepis należy odnosić do spełnia warunków technicznych ciągu pieszo-jezdnego i ocena prawna zgłoszonej inwestycji winna odnieść się tylko do tej kwestii. Podzielając argument organów o niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji zauważył, że objęta zgłoszeniem inwestycja objęta jest postanowieniami planu na obszarze oznaczonym symbolem KS1/KX. Sąd I instancji przytoczył postanowienia § 49 części tekstowej planu odnoszące się do obszaru oznaczonego symbolem KS1 i postanowienia § 51 części tekstowej planu dotyczące symbolu KX . Zdaniem Sądu I instancji w stosunku do obszaru KS1 plan wyraźnie stanowi, że mogą być na nim lokalizowane urządzenia infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz inne urządzenia i obiekty związane z funkcją pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego. Z kolei odnośnie obszaru o symbolu KX, zdaniem Sądu I instancji, wprawdzie nie wyartykułowano w nim wprost takiego wymagania, dopuszczając realizację na ciągach pieszych urządzeń infrastruktury technicznej, ale z wykładni systemowej i funkcjonalnej ustaleń planu wynika, iż wszelkie te urządzenia muszą być związane z podstawową funkcją, komunikacyjną funkcją tego obszaru. Zdaniem Naczelnego sadu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie przekonuje co do niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu. Ocena dokonana przez Sąd I instancji nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według § 49 ust. 1 planu wyznacza się "tereny urządzeń komunikacyjnych - KS1" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parkingi, parkingo -garaże i garaże z zapewnieniem udziału zieleni w zagospodarowaniu działki, w tym zwłaszcza różnych form zieleni wysokiej. 2. Na terenach intensywnego zainwestowania miejskiego, w tym głównie w terenach budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, preferuje się realizacje parkingów wielopoziomowych. 3. Na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się lokalizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz innych urządzeń i obiektów związanych z funkcją podstawową. 4. Obiekty lub urządzenia, o których mowa w ust. 3 można lokalizować pod warunkiem: 1) dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego, 2) zachowania zasady, aby nie zajmowały więcej niż 15% powierzchni terenu w granicach lokalizacji, 3) nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Z kolei według § 51 postanowień tego planu obszar oznaczony symbolem KX to tereny komunikacji pieszej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych. Zgodnie z ustępem 2 powołanego paragrafu dopuszcza się realizację ścieżek rowerowych oraz lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu dopatruje się w tym, że brama nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej dostosowanym do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego (strona 10 akapit 1). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie wykazał niewątpliwie, że zamiar usytuowania bramy w miejscu wskazanym przez Skarżącą kasacyjnie jest sprzeczny z postanowieniami planu. Sytuowanie bramy z furtką nie zmienia przeznaczenia terenu, określanego przez Sąd I instancji i organy jako istniejący ciąg pieszo-jezdny, w sposób niezgodny z postanowieniami tego planu wyrażonymi w § 49 i § 51. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokona całościowej oceny planowanej inwestycji w kontekście zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II. Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.