II SA/Sz 339/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. Starosta decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku spółki "A", ograniczył D.M. sposób korzystania z należnych do niej części nieruchomości poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu. Wojewoda w dniu [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wskazując na konieczność rozważenia słusznego interesu właściciela nieruchomości poprzez ocenę, czy przebieg planowanej inwestycji jest dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta działając na podstawie art. 124 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ponownie ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], stanowiącej własność D.M., poprzez zezwolenie spółce "A" na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej [...]kV relacji [...], polegające na podwieszeniu przewodów, wybudowaniu na nieruchomości słupa, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu. Ponadto organ stwierdził, że ograniczenie to dotyczy części nieruchomości w granicach linii rozgraniczających inwestycję tj. [...] i obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych związanych z budową w/w linii oraz czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu decyzji Starosta powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że przesłanki do wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości spełnione są wówczas gdy inwestor zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1, w tym sieci energetycznej, a właściciel takiej zgody nie wyraził. Przy czym niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie spółka "A" składając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należącej do D.M. dołączyła dokumentację z przeprowadzonych przez pełnomocnika wnioskodawcy spółkę "B" rokowań, z której wynika, że strony nie doszły do porozumienia zarówno w kwestii planowanego przebiegu napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej [...]kV relacji [...], jak i odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości w celu realizacji planowanej inwestycji bądź ustanowienia służebności przesyłu. Ponadto organ wywiódł, że planowana inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami oraz założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 4 grudnia 2003 r. uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie Nr XV/212/03 w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni Dolna Odra do Chlebowa. Powyższy plan określa precyzyjnie przebieg linii energetycznej wraz ze szczegółową lokalizacją urządzeń infrastruktury technicznej, tj. słupów linii. Starosta zwrócił uwagę na fakt, że obecnie bezpodstawne jest kwestionowanie przebiegu linii elektroenergetycznej oraz zarzucanie niezgodności planu z przepisami prawa, albowiem prawo wnoszenia uwag co do przebiegu linii przysługiwało właścicielom nieruchomości w trakcie uchwalania planu. Ponadto podniósł, że wprawdzie w studium zapisana jest alternatywna trasa przebiegu linii jednakże nie została wprowadzona do aktualnie obowiązującego planu, a wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego potwierdził zgodność przebiegu linii energetycznej na przedstawionym wniosku z przebiegiem linii określonym w planie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji mając na uwadze, iż szerokość pasa wokół linii energetycznej wskazana we wniosku jest mniejsza niż wynikająca z w/w uchwały uznał, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości zostało określone przez wnioskodawcę na minimalnym poziomie niezbędnym do prawidłowego zrealizowania planowanej inwestycji. W jej sytuacji, zdaniem organu w sprawie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące wydanie wnioskowanej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D.M. zarzucając naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 112 ust. 3, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6, 7, 77, 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła organowi brak spełnienia warunku przeprowadzenia rokowań, stwierdzając, że osoby usiłujące je prowadzić nie przedstawiły stosownego pełnomocnictwa. W jej ocenie, organ powinien zebrać niezbite dowody, że prowadzono negocjacje pomiędzy stronami, a nie prowadzono jedynie luźne rozmowy dotyczące przyszłych, niepewnych zamierzeń inwestora. Ponadto wskazała na brak przedstawienia alternatywnych możliwości przeprowadzenia projektowanej linii energetycznej. W tym względzie podniosła, iż organ administracji nie zobowiązał wnioskodawcy do wykazania, że cele publiczne nie mogą być osiągnięte w inny sposób niż przez ograniczenie prawa własności, a w szczególności że nie jest możliwa realizacja inwestycji alternatywną trasą, w sytuacji gdy z pisma spółki skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy z dnia [...] wynika taka możliwość. Powołując się z kolei na dołączoną do odwołania opinię sporządzoną w sprawie prowadzonej przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu z wniosku spółki "A" skarżąca wywiodła, iż stwierdzone w niej błędy projektu inwestycji przesądzają o niemożności określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Poza tym zaznaczyła, że organ nie odniósł się do warunków terenowych panujących na nieruchomości, nie ustalił stopnia uciążliwości ani ingerencji inwestora w prawa właścicieli nieruchomości (w tym nie ustalił jakie prace mogą być prowadzone, jakiego rodzaju sprzęt może być używany w trakcie prowadzenia prac, jakie działania należy podjąć aby nie dopuścić do powstania strat w majątku skarżących) jak również nie powołał się na jakąkolwiek dokumentację techniczną związaną z planowaną inwestycją np. projekt budowlany. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku spółki "A". Niezależnie od tego D.M. stwierdziła, że niniejsze postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone, z uwagi na fakt rozpatrywania równolegle innego postępowania dotyczącego ograniczenia prawa własności na sąsiadującej działce. Po rozpoznaniu sprawy, na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1-7 u.g.n., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W swoich rozważaniach organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest możliwe gdy jest zgodne z planem miejscowym, a właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości przeprowadzonymi przez osobę lub jednostkę organizacyjną zamierzającą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a dokumenty z przeprowadzonych rokowań winny zostać dołączone do wniosku. W ocenie organu, powyższe warunki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Zaznaczono, że cel wskazany we wniosku spółki "A" wyczerpuje znamiona celu publicznego, w rozumieniu art. 6 u.g.n., według którego takim celem m. in. jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto jak wynika z akt sprawy pełnomocnik wykonawcy, którego pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy, pismem z dnia [...] zaprosił do rokowań właścicielkę nieruchomości D.M., przedstawiając warunki na jakich mogło zostać zawarte porozumienie pomiędzy stronami rokowań oraz dołączając oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na powyższe pismo strona stwierdziła, że propozycja wnioskodawcy nie stanowi zaproszenia do rokowań, a kwota ugody jest rażąco niska. W dalszej korespondencji wnosiła o przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska. W opisanej sytuacji inwestor z uwagi na bezskuteczność zawarcia ugody złożył wniosek w trybie art. 124 u.g.n. Dalej Wojewoda stwierdził, że Starosta wydał decyzję w oparciu o aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie nr XV/212/03 z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Gryfino, który precyzyjnie określa przebieg linii energetycznej wraz ze szczegółową lokalizacją urządzeń infrastruktury technicznej, tj. słupów linii. Wszelkie odstępstwa od zapisów planu w tym względzie stanowiłyby rażące naruszenie prawa. Przepis ustawy daje pierwszeństwo zapisom planu, a zatem nie ma możliwości ustalenia alternatywnego przebiegu inwestycji poprzez odwołania się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gryfino, uchwalonego uchwałą Nr XXI/183/08 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 29 lutego 2008 r. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt SA/Po 344/10 w którym stwierdzono, iż w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, nie ma możliwości badania i oceniania zgodności studium z planem miejscowym jak i interpretowania planu zagospodarowania przestrzennego za pomocą analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oceniając zasadność podniesionych zarzutów w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nie istnieją podstawy do kwestionowania umocowania T.N. do działania w sprawie w imieniu wykonawcy. Wyjaśnił, że pisma kierowane do strony zawierały pieczątkę z jego stanowiskiem służbowym i dopiskiem "pełnomocnik wykonawcy", a w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez wykonawcę tj. E. spółkę "B" z dnia [...]. Odnosząc się do wskazanej w odwołaniu i przedłożonej przez skarżących opinii technicznej z dnia [...] sporządzonej do sprawy o ustanowienie służebności przesyłu, Wojewoda zważył, że nie może być ona przedmiotem oceny w tym postępowaniu, albowiem dotyczy wyliczenia powierzchni i wytyczenia dróg dojazdu do urządzeń infrastruktury energetycznej oraz powierzchni zajętej przez te urządzenia dla nieruchomości sąsiednich. Podkreślił, że zgodność przebiegu planowanej linii energetycznej z przebiegiem linii określonym w planie zagospodarowania przestrzennego potwierdził Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w treści opinii z dnia [...]. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że ograniczenie dostępu do nieruchomości wynika z zaskarżonej decyzji, załącznika graficznego określającego przebieg inwestycji, treści planu zagospodarowania przestrzennego jak i zaproszenia do rokowań. Wobec tego powoływanie się przez organ na projekt budowlany, wskazywanie szczegółowego opisu prac prowadzonych na gruncie, jakiego rodzaju sprzęt może być używany w trakcie prowadzenia prac wykracza poza przedmiot rzeczonego postępowania i nie odnosi się do opisu ograniczenia. Dokonując ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa Wojewoda przesądził o zasadności wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a także prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W tym względzie podniósł, iż Starosta szczegółowo zgromadził niezbędny materiał dowodowy, a także wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji zasadność przyjęcia określonych okoliczności za udowodnione, a także uzasadnione z punktu widzenia specyfiki sprawy. D.M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie Konstytucji oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze wywiodła, że decyzja winna zostać uchylona, a wniosek inwestora oddalony, z uwagi na to, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w innym sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Ponadto wskazała, że zrealizowanie planowanej inwestycji spowoduje obniżenie wartości ziemi i uniemożliwi jakiekolwiek inwestycje. Ponownie poddała krytyce sposób prowadzenia negocjacji, kwestionując ich rzetelność i prawidłowość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 j.t.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu organy prowadząc powyższe postępowanie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego oraz nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. poz. 651 j.t.) zwanej dalej "ustawą" starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości między innymi: przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto zgodnie z art. 124 ust.3 ustawy udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Planowana inwestycja dotyczy budowy sieci elektroenergetycznej średniego napięcia [...]kV, a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust.1 ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 ustawy. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ustalił, że przed wystąpieniem z wnioskiem inwestor prowadził rokowania ze skarżącą, w wyniku których nie doszło do porozumienia między stronami. W ocenie Sądu organ trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie nie może dokonywać oceny projektu budowlanego, gdyż jest on weryfikowany dopiero w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast w tym postępowaniu można mówić jedynie o obszarze jaki jest niezbędny do realizacji inwestycji. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut wadliwie przeprowadzonych rokowań. W materiałach sprawy załączone zostały dokumenty z przebiegu rokowań, a ich przebieg został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Do wniosku Spółka dołączyła dokumenty potwierdzające zarówno nieformalne rozmowy ze skarżącą, które miały miejsce od [...] jak również podjęcie sformalizowanych działań w formie rokowań. Dowody świadczące o prowadzonych rokowaniach w sprawie wejścia na teren realizacji inwestycji, które nie dały rezultatu: to pismo z [...] podmiotu reprezentującego Spółkę "A", będące zaproszeniem do rokowań, skierowane do właściciela nieruchomości i dalsza wymiana korespondencji, aż do pisma przedstawiciela Spółki z dnia [...] informującego, iż wobec braku porozumienia inwestor wystąpi na drogę postępowania administracyjnego. Z dokumentów odnoszących się do fazy rokowań wynika, że w sposób precyzyjny określono zakres prac przewidziany do wykonania na nieruchomości w ramach realizacji inwestycji, wskazano jakie nieruchomości skarżącej obejmie inwestycja, przedstawiono propozycję odszkodowania oraz określono termin do ustosunkowania się do propozycji inwestora. Sąd ustalił, że skarżąca nie przedstawiła własnej propozycji wysokości odszkodowania. Nie jest trafny zarzut, że prowadzący rokowania w imieniu Spółki nie był właściwie umocowany. W ocenie Sądu T.N. był osobą upoważnioną przez wykonawcę, działającego na zlecenie inwestora, do podejmowania rokowań. Jak wynika z pełnomocnictwa z dnia [...] upoważnienie obejmowało negocjowanie z osobami fizycznymi i prawnymi warunków uzyskania praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś obowiązek wykonawcy do dokonywania uzgodnień formalno-prawnych w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określono w § 1 ust. 5 umowy z dnia [...] zawartej między inwestorem – spółką "A", a wykonawcą – spółką "B". W zaproszeniu do rokowań T.N. wskazał swój status pełnomocnika wykonawcy. Niezasadny jest też zarzut nieuwzględnienia art. 112 ust.3 ustawy przez nie przedstawienie przez wnioskodawcę alternatywnych możliwości przeprowadzenia projektowanej linii energetycznej. Przebieg planowanej inwestycji wynika z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którego przepisy wiążą organ. Bez znaczenia dla sprawy jest to, że studium przewiduje alternatywną trasę linii energetycznej, skoro w planie nie wprowadzono postanowień studium. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów Konstytucji dotyczących ochrony własności, gdyż prawo własności nie podlega bezwzględnej ochronie i ustawy mogą przewidywać ograniczenia w korzystaniu z tego prawa, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.