II OW 65/12

Dnia 20 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Mieleckiego a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny postanawia: wskazać Starostę Powiatu Mieleckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zmiany lasu na użytek rolny Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie wnioskiem z dnia 16 lutego 2012 r. na podstawie art. 22 § 2 oraz § 3 pkt 2 k.p.a. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie, a Starostą Powiatu Mieleckiego poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. S. w sprawie zmiany lasu na użytek rolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SO/Rz 2/12 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Jak wynika z akt sprawy, M. S. wnioskiem z dnia 20 stycznia 2012 r. wystąpiła do Starosty Powiatu Mieleckiego o zmianę lasu (działka ew. [...] w [...]) na użytek rolny w związku z zamiarem poszerzenia działalności rolniczej. Starosta Powiatu Mieleckiego pismem z dnia 7 lutego 2012 r. na podstawie art. 19 oraz art. 65 k.p.a. przekazał przedmiotowy wniosek Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wskazując, iż on jest właściwym organem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: z 2004 r. Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Następnie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie pismem z dnia 16 lutego 2012 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu Mieleckiego. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor podkreślił, że zagadnienie zmiany lasu na użytek rolny reguluje art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Przepis ten wskazuje na okoliczności, w których zmiana taka może być dokonana oraz na organy właściwe do załatwienia sprawy. Właściwość organów w tym zakresie wykazana jest jednoznacznie w art. 13 ust. 3 ustawy o lasach, w tym właściwość starosty, która wynika wprost z ust. 3 pkt 2 przedmiotowego przepisu. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie podkreślił, że Starosta Powiatu Mieleckiego w piśmie przekazującym wniosek M. S. powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co jego zdaniem nie jest właściwe, gdyż ochronie podlegają grunty rolne i leśne poprzez ograniczenie przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1) w związku z czym właściwość rzeczowa dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych dotyczy takich zmian sposobu użytkowania gruntów leśnych, które powodują rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania tych gruntów (wyłączenie gruntów z produkcji), czyli rozstrzyganie w zakresie określonym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast nie jest wyłączeniem gruntów z produkcji zmiana użytku rolnego na leśny, ponieważ wynika to bezpośrednio z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także zmiana lasu na użytek rolny, gdyż wynika to z ustawy o lasach. Gruntami rolnymi są m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 2 ust. 1 pkt 3) zatem zabudowa gruntu budynkiem służącym wyłącznie produkcji rolniczej nie powoduje wyłączenia gruntów z produkcji, o którym mowa w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozumianego jako "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". W odpowiedzi na wniosek (pismo z dnia 17 maja 2012 r.) Starosta Powiatu Mieleckiego podkreślił, iż z wniosku M. S. wynika, że część działki nr [...] w miejscowości [...] wnioskowana do zmiany użytku leśnego, będzie przeznaczona na cele budowlane, dlatego też Starosta uznał się za organ niewłaściwy i przekazał przedmiotowy wniosek Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie. W świetle art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach Starosta posiada kompetencje do zmiany lasu na użytek rolny. Ustawodawca w ustawie o lasach nie definiuje pojęcia użytku rolnego, natomiast zastosowano pojęcie wynikające z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera przepisy umożliwiające zmianę użytku leśnego na grunt pod zabudowę wskazując iż należy to do kompetencji dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych. Starosta Powiatu Mieleckiego podniósł, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada obowiązki na właściciela lasu, zmierzające do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Z trwałym utrzymaniem lasów wiąże się ograniczenie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny, bowiem taka zmiana pozbawia las jego cech. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zmiana lasu na użytek rolny, uzależniona jest od szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Dodatkowo Starosta wskazał, że ustawa o lasach w art. 13 ust. 2 używa pojęcia użytku rolnego, a nie pojęcia gruntu rolnego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pod pojęciem użytku rolnego, zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. M. S. zamierza wybudować nowy obiekt budowlany, który zgodnie z art. 4 pkt 24 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zaliczyć do inwestycji, co kwalifikuje sprawę do kompetencji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Starostą Mieleckim a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. S. o zmianę lasu na użytek rolny, należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem M. S., powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, tak jak to wskazał w swym piśmie skierowanym do Sądu Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie. Zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy decyzję w sprawie zmiany lasu na użytek rolny w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Błędny jest pogląd Starosty Mieleckiego wyrażony w piśmie z dnia 17 maja 2012 r., jakoby M. S. zamierzała część działki stanowiącej las przeznaczyć na cele budowlane w związku z czym powinny mieć w tej sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jest to nieuzasadniona nadinterpretacja jej wniosku z 20 stycznia 2012 r., z którego wynika, że zamiarem jest poszerzenie działalności rolniczej. W piśmie tym M. S. wyraźnie też określiła, że "przewiduje wybudowanie wiaty o konstrukcji stalowej dla potrzeb gospodarczych związanych z działalnością rolniczą (magazynowanie sprzętu rolniczego), co wskazuje na to, że teren ten będzie użytkiem rolnym. Wiatę służącą magazynowaniu sprzętu rolniczego należy zaliczyć do budowli rolniczych, które zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), zostały zdefiniowane jako: budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonkę, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu. Powyższe określenie budowli rolniczych, nie stanowi katalogu zamkniętego, mieszczą się więc w nim również inne niewymienione tam obiektu budowlane związane z potrzebami gospodarstwa rolnego. Do podobnego wniosku można dojść analizując art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym określono co należy rozumieć pod pojęciem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Nieruchomość, na której planuje się budowę obiektów zaliczanych do budowli rolniczych, nie traci przez to charakteru "gruntu rolnego" czy też "użytku rolnego", co wynika z określeń tych pojęć zamieszczonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygając spór kompetencyjny, wskazał jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy Starostę Mieleckiego.