II OW 82/12

Dnia 20 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Prezydent Miasta P. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. Delegatura w P. przez wskazanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. Delegatura w P. jako organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w P. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie 5 sztuk drzew z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] obr. [...]). Teren wyżej wskazanej nieruchomości znajduje się w obszarze układu urbanistycznego Śródmieścia P. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1967 r., znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wydział Kultury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z zapisem art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151 poz. 1220) Kierownik Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., pismem [...] z dnia 16 listopada 2011 r. przekazał akta sprawy Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. do rozpatrzenia wg kompetencji. Pismem [...] z dnia 30 listopada 2011 r. Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. uznał, że nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zwrócił akta sprawy do Urzędu Miasta w P. uzasadniając że: "Teren nieruchomości przy ul. [...], działka nr ewid. [...] obr. [...] w P. położony jest w obrębie układu urbanistycznego śródmieścia miasta P. wpisanego do rejestru zabytków. Niemniej wnioskowane do usunięcia drzewa mają charakter zieleni osiedlowej zakomponowanej współcześnie jako element zagospodarowania terenu przy blokach mieszkalnych. Jest to obszar gdzie nie występują elementy historyczne, tj. zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, które podlegają ochronie konserwatorskiej w historycznych układach urbanistycznych zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568)". Pismem [...] z dnia 4 stycznia 2012 r. Kierownik Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. uzasadniając, że w obecnym stanie faktycznym drzewa objęte wnioskiem rosną na terenie nieruchomości znajdującej się w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] z dnia [...] września 1967 r. Z treści tejże decyzji wynika, że: "wpisuje się do rejestru zabytków województwa ł. układ urbanistyczny śródmieścia miasta P. w granicach rzeki [...] - pl. [...] - ul. [...] - ul. [...] - ul. [...] - ul. [...] - ul. [...] i terenami [...]". Zgodnie z zapisem art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Zatem o właściwości rzeczowej organu przesądza sam fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, a nie zaś uznanie składnika przyrody, np. drzewa za zabytek. Jednocześnie w obecnym czasie brak jest podstaw prawnych do odmiennego traktowania części składowych wchodzących w skład układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Z uwagi na zaistniałe wątpliwości Kierownik Delegatury w P. Urzędu Ochrony Zabytków w Ł., pismem Nr [...] z dnia 18 stycznia 2012 r. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Departament Ochrony Zabytków w W. o zajęcie stanowiska odnośnie kompetencji w sprawach wydawania zezwoleń na wycinkę drzew (do dnia dzisiejszego brak jest odpowiedzi). Wnioskodawca zwrócił uwagę, że w marcu 2012 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa ponownie zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu wyżej wskazanej nieruchomości. Mając powyższe okoliczności na uwadze, organ stoi na stanowisku, że nie jest właściwym do rozpatrzenia wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], która znajduje się w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - układ urbanistyczny jest zabytkiem nieruchomym podlegającym ochronie. Kierując się definicją zawartą w art. 3 pkt 2 tej ustawy zabytek nieruchomy jest nieruchomością, jej częścią lub zespołem nieruchomości. W ocenie organu charakter układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] z dnia [...] września 1967 r. wskazuje na to, że jest on zespołem nieruchomości i obejmuje ochroną cały układ urbanistyczny miasta w granicach ustalonej strefy ochronnej (załącznik graficzny do decyzji). Skoro zatem cały układ urbanistyczny podlega ochronie, to tym samym i zieleń znajdująca się w jego obrębie niezależnie od sposobu jej zakomponowania. Dlatego też o właściwości rzeczowej organu przesądza sam fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, a nie uznanie składnika przyrody np. drzewa za zabytek. W świetle obowiązujących przepisów, a zwłaszcza art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, kompetentnym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest wojewódzki konserwator zabytków. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta P. wniósł o rozstrzygnięcie powstałego sporu i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. Delegatura w P. wyjaśnił, że układ urbanistyczny śródmieścia miasta P. wpisany został do rejestru zabytków decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wydziału Kultury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1967 roku, znak [...]. Jest to rozległy obszar miasta w granicach rzeki [...] - pl. [...] - ul. [...] - ul. [...] – ul. [...] (obecnie [...]) – ul. [...] - ul. [...] i terenami [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Po analizie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej ustalono, że istotnie drzewa rosną na obszarze położonym w obrębie układu urbanistycznego śródmieścia miasta P. wpisanym do rejestru zabytków, niemniej wnioskowane do usunięcia drzewa mają charakter współczesnej zieleni osiedlowej będącej elementem zagospodarowania terenu przy blokach mieszkalnych. W ocenie organu kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, rosnących na obszarze układu urbanistycznego lub ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków, zachodziłaby wówczas, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony lub gdy wnioskowane do usunięcia drzewa lub krzewy stanowiłyby formę komponowanej zieleni rozmieszczonej w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Żadna z tych przesłanek nie ma w tym przypadku miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. Delegatura w P., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie 5 sztuk drzew z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] obr. [...]). Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast w art. 83 ust. 2 ustawy wprowadzono wyjątek od tej reguły, przyznający uprawnienia do wydania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w przypadku, gdy przedmiotem postępowania są drzewa lub krzewy rosnące na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do tego, czy sam fakt wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi nieruchomość, na której znajdują się drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania takiego zezwolenia. W tym kontekście wskazać należy, że teren nieruchomości położonej przy ul. [...] znajduje się w obszarze układu urbanistycznego śródmieścia miasta P. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1967 r., znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wydział Kultury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z decyzji tej wynika, że przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny, nie zaś zieleń znajdująca się w tym układzie. Wpisanie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego nie jest bowiem jednoznaczne z wpisaniem wszystkich elementów znajdujących się na tym terenie. Konserwator zabytków dokonuje indywidualnego wpisu do rejestru, jeżeli jakiś element, w tym zespół zieleni, posiada wartość historyczną i zabytkową. Wobec tego uznać należy, że traktowanie każdego drzewa, jakie znajduje się w obszarze układu urbanistycznego, jako wpisanego do rejestru zabytków, byłoby niezgodne z założeniami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Należy także zwrócić uwagę, że innemu celowi służy objęcie ochroną układów urbanistycznych, a innemu objęcie ochroną konkretnej nieruchomości. Gdyby cele te były tożsame, to nie byłoby potrzeby obejmowania poszczególnych obiektów ochroną jeżeli znajdują się one na terenie, na którym są już chronione układy urbanistyczne. Ponadto, przekazanie spraw do właściwości wojewódzkich konserwatorów zabytków stanowi wyjątek od reguły, w związku z tym nie może on być interpretowany rozszerzająco. W art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest natomiast precyzyjnie mowa o tym, że do właściwości tego organu zostały przekazane jedynie sprawy zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Układy urbanistyczne nie są zaś tożsame z nieruchomością w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w prawie cywilnym, w związku z tym nie mogą one mieć takiego samego znaczenia w zakresie ochrony przyrody (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Lex). W konsekwencji, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w P., że kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody rosnących na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków zachodziłaby wówczas, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony. Nadto organ ten byłby kompetentny do rozpatrzenia omawianej sprawy wówczas, gdyby drzewa objęte wnioskiem rosły na nieruchomości wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków. W rozpatrywanej sprawie zaś wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na obszarze położonym w obrębie układu urbanistycznego śródmieścia miasta P. wpisanym do rejestru zabytków, niemniej jednak mają one charakter współczesnej zieleni osiedlowej będącej elementem zagospodarowania terenu przy blokach mieszkalnych. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.