III SA/Lu 358/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. O. i M. O. - Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2012 r. nr SDO.PP.[...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w dniu [...] maja 2012 r. wydała informację znak [...] o negatywnym rozstrzygnięciu protestu złożonego w dniu [...] maja 2012 r. w związku z brakiem wyłonienia do dofinansowania projektu o numerze ewidencyjnym [...] pt. "[...]" złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.3 RPO WL 2007-2013 - konkurs [...]. W podstawie prawnej informacji agencja wskazała art. 30b w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) Agencja wskazała, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu objętego wnioskiem nr [...].W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie zastosował się do wezwania z dnia [...] lutego 2012 r., które obligowało do przeniesienia kosztów zakupu pojazdów do tabeli E8B2 inne koszty niekwalifikowane, co odniesiono do regulaminu konkursu. Ze względu na charakter planowanych do zakupu pojazdów stwierdzono, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego oceny techniczno-ekonomicznej "Koszty kwalifikowane są zgodne z listą wydatków określoną w dokumentacji konkursowej". W treści złożonego protestu wnioskodawca podniósł, że dokonał zmiany nazwy pojazdów na bardziej precyzyjne, nie budzące wątpliwości, zaś doprecyzowanie nazwy i uzasadnienie zakupu wynikające z uzupełnionej dokumentacji aplikacyjnej dowodzą, że zamierza zakupić pojazdy stanowiące objazdowy punkt usługowy. Odnosząc się do złożonego protestu Agencja w pierwszej kolejności podniosła, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, treść wezwania Agencji z [...] lutego 2012 r. stanowiła jednoznacznie w pkt 4, że wydatki związane z zakupem pojazdów (poz. 10 pkt E8 formularza wniosku), nie stanowią kosztu kwalifikowanego i należy je przenieść do tabeli E8B2. Skoro wnioskodawca w treści protestu uzasadniał konieczność zakupu pojazdów z przeznaczeniem do transportu i sprzedaży, traktując transport jako niezbędny element sprzedaży, tak samo w pkt E4 formularza wniosku i załącznikach opisywał planowane do zakupu pojazdy jako przeznaczone do transportu i jednocześnie podpisał deklarację o zgodności treści aplikacji ze stanem faktycznym i prawnym, to nie jest zasadne stanowisko wnioskodawcy, że specjaliści KOP odwoływali się do bliżej nieokreślonych domniemań, bowiem koszty takie nie są objęte katalogiem kosztów kwalifikowanych. W ocenie Agencji nie do zaakceptowania jest praktyka polegająca na "zmianie nazwy pojazdów", tak by treść aplikacji nie odwoływała się do transportu produktów piekarniczych i cukierniczych. Nazwanie pojazdów "objazdowymi punktami usługowymi" nie wyklucza, że są to te same pojazdy, które uprzednio wnioskodawca uznawał za przeznaczone do transportu. Agencja wskazała, że ocena projektu wnioskodawcy została dokonana na podstawie treści aplikacji, wskazującej w sposób jednoznaczny, że planowane do zakupu pojazdy mają być wykorzystywane do transportu towarów. Jednocześnie zasady kwalifikowania wydatków objęte treścią dokumentacji konkursu nr [...], wyłączają możliwość kwalifikowania zakupu środków transportu przeznaczonych do transportu towarów. Skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Przedsiębiorstwo [...] "O." s.c. P. O., M. O. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wskazała, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie przeszedł pozytywną ocenę formalną i został poddany ocenie merytorycznej, po dokonaniu której został odrzucony. Strona podniosła, że w pkt 4 wezwania Agencji z dnia [...] lutego 2012 r. do uzupełnienia/poprawy/ dokumentów znalazła się informacja, iż na podstawie zapisów wniosku o dofinansowanie, załącznikach oraz Biznes Planie uznano jakoby wnioskodawca planował zakup pojazdu, który nie mieści się w katalogu Klasyfikacji Środków Trwałych 743 – samochody specjalne i tym samym na liście wydatków kwalifikowanych zawartej w Wytycznych dla Wnioskodawców, pomimo, iż wnioskodawca podał jasno we wniosku o dofinansowanie w pkt E8.A1 Koszty kwalifikowane projektu (poz. 10), iż przedmiotem zakupu jest "Pojazd specjalistyczny (2 szt.) KŚT nr 743". W ocenie strony skarżącej specjaliści KOP dokonali niewłaściwej interpretacji przeznaczenia planowanych do zakupu w ramach projektu środków transportu. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. zostało przez wnioskodawcę dofinansowania wyjaśnione, iż przedmiotem zakupu są pojazdy stanowiące objazdowe punkty usługowe sklasyfikowane pod pozycją 743 KŚT, które pierwotnie zostały nazwane jako "pojazdy specjalistyczne z zabudową kontenerową do transportu i sprzedaży produktów piekarniczych i cukierniczych". Wnioskodawca początkowo uzasadniał konieczność zakupu pojazdów z przeznaczeniem do transportu i sprzedaży, traktując transport jako niezbędny etap sprzedaży, która będzie świadczona bezpośrednio z pojazdu specjalnego (sklepu) głównie w miejscowościach wiejskich, gdzie jest utrudniony dostęp do stacjonarnych punktów sprzedaży. Strona podniosła, iż aby sprzedać towar z pojazdu stanowiącego objazdowy punkt usługowy, najpierw trzeba tym pojazdem przetransportować towar do miejsca, w którym będzie sprzedawany bezpośrednio z tego właśnie pojazdu. Strona skarżąca wskazała, iż właśnie z uwagi na niejednoznaczne określenie przeznaczenia pojazdu jako "pojazdy specjalistyczne z zabudową kontenerową do transportu i sprzedaży produktów piekarniczych i cukierniczych", dokonała zmiany nazwy pojazdów na bardziej precyzyjną, tj. "pojazdy stanowiące objazdowy punkt usługowy" (2 szt. wg. KŚT nr 743), mając na uwadze, iż niezmiennie przedmiotem zakupu są te same pojazdy specjalnie sklasyfikowane pod pozycją 743 KŚT, które znajdują się na liście kosztów kwalifikowanych w ramach RPOWL 2007-2013. Dlatego też zdaniem strony uznanie wymienionego wydatku za niekwalifikowany opierało się na niewłaściwej interpretacji oceniających. W konkluzji, strona skarżąca wskazała, iż Agencja bezpodstawnie wezwała wnioskodawcę dofinansowania do przeniesienia wydatków związanych z zakupem pojazdów specjalistycznych (2 szt.) KŚT 743 do wydatków niekwalifikowanych, co skutkowało dokonaniem przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w spornej kwestii. Zatem odrzucenie wniosku i nieuwzględnienie protestu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności art. 26 ust. 1 pkt 2 i art.. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W odpowiedzi na skargę, Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. jedn. – Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) skarga wniesiona na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dalej powoływana jako u.z.p.p.r, zawiera uregulowania szczególne dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (art. 30e), że zaskarżona do sądu informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt, nie będący decyzją lub postanowieniem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym stosowanie przepisów p.p.s.a. następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 – 122, 146, 150, 152. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje również kwestie związane z realizacją programów operacyjnych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego należy do zadań instytucji zarządzającej, podobnie jak określenie systemu realizacji programu operacyjnego stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. W rozumieniu ustawy, system realizacji to system obejmujący swoim zakresem zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji, określający także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.). Definicja pojęcia "systemu operacyjnego" zawiera w jego opisie istotny element związania instytucji uczestniczących w realizacji strategii rozwoju oraz programów, zasadami i procedurami, które system operacyjny tworzą. Ustawa ta wskazuje również na inne akty prawne współtworzące system operacyjny. Są to inne akty prawa krajowego, m. in. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 26 października 2011 r. w sprawie udzielania instrumentów inżynierii finansowej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1461 ze zm.), a także akty prawa wspólnotowego pierwotnego – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (z art. 21 ust. 1 u.z.p.p.r. wynika, że w zakresie, w jakim finansowanie projektów w ramach programów stanowi pomoc spełniającą przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu albo pomoc de minimis, do tego finansowania mają zastosowanie szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy) oraz akty prawa wspólnotowego wtórnego – rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., które ustanawia przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchyla rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (art. 26 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r.). Na wskazany system składają się również akty wewnętrzne, co jest konsekwencją faktu, ze wyłanianie projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. 2007-2013, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r., odbywa się w drodze konkursu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy złożyli wniosek zatytułowany: Wdrożenie innowacyjnej technologii w firmie "O." s. c. w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.3 RPO WL 2007-2013 konkurs nr [...]. W trakcie trwania procedury konkursowej zostali wezwani przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L. do poprawienia wniosku w zakresie opisanym w pkt 1-4 pisma z dnia [...] lutego 2012 r. w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie wnioskodawcy zostali pouczeni, że jeżeli nie uwzględnią wszystkich wskazanych przez LAWP poprawek lub uzupełnień – wniosek zostanie odrzucony. Poza sporem pozostaje okoliczność, że wnioskodawcy nie uzupełnili złożonego wniosku w zakresie jakim zostali do tego wezwani, co jednoznacznie wynika z ich pisma z dnia [...] marca 2012 r. Konsekwencją tego zaniechania było odrzucenie wniosku wobec niezastosowania się do wezwania opisanego w pkt 4 pisma z dnia [...] lutego 2012 r. W złożonym proteście wnioskodawcy kwestionowali stanowisko LAWP nie przedstawiając przekonywujących argumentów oraz – co należy podkreślić – nie kwestionując stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową oraz staranne i odpowiadające założeniom danego programu operacyjnego przygotowanie dokumentacji konkursowej. Podawane we wniosku dane muszą stanowić zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu, w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Udzielenie zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej odpowiedzi niepełnych, odbiegających od istoty pytania, będą w oczywisty sposób miały niekorzystny wpływ na ocenę złożonego projektu. Za w pełni uzasadnione należało uznać stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu protestu, że wnioskodawca odpowiadając na wezwanie z dnia [...] lutego 2012 r. w pkt 4, w istocie dokonali zmiany wniosku, określając wydatki na zakup pojazdów – objazdowe punkty usługowe, podczas gdy pierwotnie zakup ten określali jako – pojazdy do transportu i sprzedaży produktów piekarniczych i cukierniczych. Do takiej zmiany wnioskodawcy nie byli upoważnieni, bowiem wezwanie dotyczyło obowiązku przeniesienia wydatków określonych w poz. 10 pkt E8 wniosku do tabeli E8 B2 wniosku. Modyfikacja ta przekraczająca zakres wezwania, dawała podstawy do uznania, że wnioskodawcy odstąpili od wezwania, co w świetle Rozdziału II 3.2 Wytycznych dla Wnioskodawców stanowiło podstawę do odrzucenia wniosku. Niezależnie od tego, że wnioskodawca nie został upoważniony w wezwaniu z dnia [...] lutego 2012 r. do modyfikowania treści aplikacji w takim zakresie, to zmiana nazwy kosztu, nie zmienia jego charakteru. Dokonanie zmiany nazwy środka transportu na "pojazd stanowiący objazdowy punkt usługowy", nie powoduje zmiany funkcji pojazdów, które uprzednio wnioskodawca uznawał za przeznaczone do transportu. Jak wskazuje bowiem treść aplikacji, wnioskodawca zarówno w formularzu wniosku (pkt E4, pkt E5), jak również w Biznes Planie (pkt C1a, C1f, C2), wskazywał na przydanie planowanym do zakupu środkom transportu przeznaczenia związanego z transportem towarów. W świetle powyższych rozważań całkowicie chybione jest stanowisko zawarte w skardze jakoby LAWP bezpodstawnie wezwał wnioskodawców do przeniesienia wydatków związanych z zakupem pojazdów pismem z dnia [...] lutego 2012 r. (pkt 4 wezwania) do wydatków niekwalifikowanych. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r. w kontekście przytoczonych wywodów skargi odnośnie nieuwzględnienia protestu i odrzucenia wniosku. Zgodnie z unormowaniem art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1. Natomiast przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r. odnosi się do obowiązku instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania, ogłoszenia konkursu na stronie internetowej oraz że ogłoszenie takie powinno również zawierać kryteria wyboru projektów. Wskazane przepisy są więc przepisami kompetencyjnymi, wskazującymi zadania (uprawnienia i obowiązki) określonych instytucji. Przepisy te nie normują natomiast rodzaju kryteriów wyboru projektów, ani sposobu ich oceny. Nie zachodzi zatem sytuacja, aby Agencja dokonując w informacji o negatywnym rozstrzygnięciu protestu, oceny zarzutów zawartych w proteście wnioskodawcy naruszyła omawiane przepisy. Z tych względów oraz na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.