III SA/Gd 392/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 8 lutego 2012 r. nr [...]. Decyzją z dnia 6 lipca 2011 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił M. K. pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości oraz lekarstw z uwagi na brak wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego przyznanie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2011 r. w/w rozstrzygnięcie zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 13 października 2011 r. nr [...] odmówił w/w udzielenia pomocy finansowej w postaci zwrotnego specjalnego zasiłku celowego, precyzując w treści uzasadnienia wydanej decyzji jego przeznaczenie "na zakup opału na sezon 2011/2012" i wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2011 r. w/w rozstrzygnięcie zostało uchylone a sprawa ponownie przekazana do ponownego rozpatrzenia. W dniu 20 stycznia 2012 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wpłynął datowany na dzień 18 stycznia 2012 r. wniosek M. K. o udzielenie pomocy finansowej z uwagi na poniesienie przez wnioskodawcę kosztów związanych ze ścięciem, przetransportowaniem i porżnięciem drzewa (topoli), które skarżący miał wykorzystać jako opał. W przedmiotowym wniosku skarżący wskazał, że nie miał opału na zimę stad też zmuszony był wygospodarować ze swoich środków łączną kwotę 320 zł, która pierwotnie przeznaczona była na bieżące wydatki. Decyzją z dnia 8 lutego 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 41 pkt 1ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 127, poz. 1055) działający z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., odmówił M. K. przyznania pomocy finansowej w postaci bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wydana decyzja jest następstwem decyzji organu odwoławczego w przedmiocie przyznania pomocy na zakup opału na sezon grzewczy 2011/2012, o co M. K. ponownie zwrócił się podaniem z dnia 20 stycznia 2012 r. Dalej organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Organ podał, iż kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł, a dochodem wnioskodawcy jest renta z KRUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 1085,57 zł. Organ stwierdził nadto, iż wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia podstawowych potrzeb z własnych środków finansowych – stałego dochodu, tym bardziej że syn wnioskodawcy przekazał mu w grudniu 2011 r. kwotę 250 zł. Co nadto istotne, wnioskodawca jest osobą korzystającą z różnych form pomocy od 2006 r. Zgłaszane przez wnioskodawcę potrzeby nie mają charakteru absolutnie wyjątkowych okoliczności. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest zaś w stanie zabezpieczyć potrzeb wszystkich swoich podopiecznych. Ze względu na brak dostatecznych środków ośrodek zabezpiecza w pierwszej kolejności potrzeby osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W odwołaniu od w/w decyzji M. K. kwestionując ustalenia i rozstrzygnięcie Wójta Gminy wniósł o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej. W piśmie datowanym na dzień 26 lutego 2012 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania od w/w decyzji M. K. wskazał, że podaniem z dnia 20 stycznia 2012 r. nie wnosił o przyznanie pomocy na zakup opału a o sfinansowanie kosztów związanych ze ścięciem, przetransportowaniem i porżnięciem drzewa wykorzystanego na opał. Decyzją z dnia 14 marca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dochód wnioskodawcy ponad dwukrotnie przekracza kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Nadto w sprawie nie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony" o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji wnioskodawcy istnieje bowiem możliwość przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych przy wykorzystaniu własnych uprawnień i możliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. zakwestionował wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję podnosząc, że jego dochód nie wystarcza nawet na pokrycie wszystkich bieżących wydatków. Skarżący podkreślił, że jego wydatki przewyższają przychody w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego Tym samym przyznanie pomocy finansowej, o którą wnosił jest w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu. W reasumpcji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Kontrola decyzji administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie dokonana w oparciu o w/w kryterium prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego, określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest uzależnione od wysokości dochodów uzyskiwanych przez osobę wnioskującą o objęcie pomocą społeczną. Wynika to z art. 8 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem przepisów określonych w tym przepisie, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Z kolei przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z powyższego przepisu wynika, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany również w sytuacji, gdy osoba samotnie gospodarująca przekracza kryterium dochodowe. Obowiązkiem organu pomocy społecznej, w sytuacji gdy wnioskodawca, jak w przedmiotowej sprawie, domaga się przyznania świadczenia pieniężnego na określony cel (pokrycie kosztów ścięcia, przetransportowania i porżnięcia drzewa), jest zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy przekracza on kryterium dochodowe, a w sytuacji, gdy kryterium to zostaje przekroczone, rozpatrzyć możliwość udzielenia pomocy społecznej w formach określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 roku, sygn. akt SA/Rz 569/97 (OSS 199, nr 2, poz. 45) wskazując, że organ administracji, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód osoby czy rodziny przekracza ustawowe kryterium, powinien zakresem swoich rozważań objąć kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający zainteresowanego do otrzymania w/w świadczeń. W ocenie Sądu osoba domagająca się objęcia pomocą społeczną nie ma obowiązku wskazywać, jakiego konkretnie świadczenia się domaga. Niezbędnym jest jednakże wskazanie zaspokojenia jakich potrzeb bytowych żąda. Z kolei obowiązkiem organów pomocy społecznej jest właściwe rozpoznanie tychże potrzeb i dopasowanie ustawowych form pomocy do ich charakteru. Z oczywistych względów niejako podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej, wyprzedzającym obowiązek rozpoznania potrzeb określonej osoby i dopasowania ustawowych form pomocy do ich charakteru jest w pełni prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania oraz treści złożonego wniosku. Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżący w swym wniosku datowanym na dzień 18 stycznia 2012 r. zawarł nowe żądanie objęcia pomocą społeczną w formie świadczenia pieniężnego. Nie było to – jak wskazuje błędnie organ pierwszej instancji w pierwszym akapicie uzasadnienia własnej decyzji – "[...] kolejne podanie w/w dotyczące przyznania pomocy na zakup opału [...]", W takiej sytuacji organ pomocy społecznej był zobowiązany rozpatrzyć wszelkie możliwości objęcia wnioskodawcy pomocą społeczną dopasowane do jego konkretnych potrzeb bytowych. Dopiero w sytuacji ustalenia, że skarżący przekracza kryterium dochodowe, organ pomocy społecznej miał obowiązek zbadania czy nie zachodzi przypadek "szczególnie uzasadniony" pozwalający na objęcie skarżącego formami pomocy określonymi w art. 41 ustawy o pomocy społecznej w oderwaniu od okoliczności dotyczących wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego. Potraktowanie wniosku z dnia 18 stycznia 2012 r. jedynie jako kolejnego podania dotyczącego tego samego przedmiotu stanowiło naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że skarżący wnioskiem z dnia 18 stycznia 2012 r. wniósł o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na pokrycie kosztów związanych ze ścięciem, przetransportowaniem i porżnięciem drzewa (topoli) wykorzystanego na opał. Organy obu instancji przeprowadziły tymczasem postępowanie uznając, iż jest to kontynuacja postępowania, w którym pierwszą decyzję wydano w dniu 6 lipca 2011 r., którą organ odmówił przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości i lekarstw - wynika to wprost z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W związku z tym można odnieść wrażenie, że w jednym postępowaniu organy w sposób nieuprawniony skumulowały trzy odrębne postępowania – jedno w przedmiocie udzielenia pomocy na zakup żywności, środków czystości i lekarstw ( vide decyzja z 6 lipca 2011 r.), drugie w przedmiocie udzielenia pomocy na zakup opału ( vide decyzja z dnia 13 października 2011 r.) i trzecia w przedmiocie udzielenia pomocy na pokrycie kosztów związanych ze ścięciem, przetransportowaniem i porżnięciem drzewa wykorzystanego na opał (zainicjowane w 2012 r.). Wcześniejsze żądania skarżącego (rozstrzygane decyzjami organu pierwszej instancji z dnia 6 lipca 2011 r. i z dnia 13 października 2011 r. – których z niewiadomych przyczyn nie dołączono do akt administracyjnych niniejszej sprawy) istotnie ograniczone były najpierw do wniosku o przyznanie pomocy w zakresie pokrycia kosztów zakup żywności, środków czystości i lekarstw, a następnie kosztów zakupu opału. Jednakże wnioskiem z dnia 18 stycznia 2012 r. stanowiącym odrębne podanie w rozumieniu art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 63 § 1 i 2 k.p.a. skarżący zwrócił się o sfinansowanie kosztów związanych ze ścięciem, przetransportowaniem i porżnięciem drzewa (topoli) wykorzystanego na opał. Żądanie pokrycia kosztów związanych ze ścięciem, przetransportowaniem i porżnięciem drzewa wykorzystanego na opał nie stało się zatem wyłącznym przedmiotem sprawy i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydanego w dniu 8 lutego 2012 r., mimo istnienia wniosku w tym zakresie. Przedmiotowego uchybienia nie zauważył organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w następstwie wniesionego odwołania. Zgodnie zaś z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte jest między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dokonanie takiego ustalenia mieści się bowiem w dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. W wyroku z dnia 4 czerwca 1992 r. (sygn. akt IV SA 1378/91, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził słuszny pogląd, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ treści rzeczywistego żądania strony. Powyższe wady postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji stanowiły o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., który wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Analizując treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć należy uznać, że organy poprzestały na ustaleniu wysokości dochodu skarżącego (zwłaszcza decyzja organu pierwszej instancji z dnia 8 lutego 2012 r.), stwierdzeniu, że przekracza on kryterium dochodowe oraz analizie możliwości zastosowania normy wyrażonej w art. 41 ustawy o pomocy społecznej do żądania udzielenia pomocy na zakup opału na sezon grzewczy 2011/2012. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji - w opozycji do względnie klarownej treści wniosku z dnia 18 stycznia 2012 r. - autorytatywnie stwierdził również, że z dokonanych ustaleń z zainteresowanym wynika, że w/w prosi o pomoc jednorazową na konkretny cel czyli na zakup opału. Należy też zauważyć - co słusznie podnosi skarżący w skardze, jak również w odwołaniu - że wbrew twierdzeniu obu orzekających w sprawie organów, nie jest prawdą, że nie chce podać adresu jego syna i nie zgadza się na podjęcie formalnych działań mających na w celu uzyskanie od syna alimentów. W odwołaniu skarżący stwierdził, że podał wcześniej adres syna do korespondencji ( ponownie podając go w odwołaniu ), a nadto, że nigdy nie przeprowadzono z nim rozmowy, przedmiotem której była kwestia zasądzenia od syna na jego rzecz alimentów i brak jego zgody na podjęcie takich kroków. Ponieważ skarga została uwzględniona z przyczyn formalnych przedwczesne na obecnym etapie postępowania jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia poczynione powyżej uwagi. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy jednoznacznie ustalić jaki jest przedmiot niniejszego postępowania, a następnie zidentyfikować potrzeby skarżącego oraz ustalić jakiej formy pomocy oczekuje. Dalej należy szczegółowo i starannie wyjaśnić sytuację życiową skarżącego, w tym poprzez zbadanie jego sytuacji materialnej i finansowej oraz jego podstawowych potrzeb pod kątem spełnienia przesłanek z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wydając zaś decyzję o przyznaniu bądź odmowie udzielenia świadczenia, organ wyczerpująco i wszechstronnie uzasadni swoje rozstrzygniecie.