I SA/Wa 117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. T., K. T. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz E. R., A. R., I. R., M. T., M.T. i K.T. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], stanowiącego obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej, oznaczonej jako "[...]" dz. Nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość hipoteczna "[...]" dz. Nr [...] o pow. [...] m2 objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. nr 14, po. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie wchodzi ona w skład działek ew. nr [...] oraz [...] i stanowi własność Miasta W., stosownie do decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r. nr [...] i nr [...]. W dniu wejścia w życie dekretu stanowiła ona własność B.L., która umową notarialną z [...] czerwca 1946 r. zbyła na rzecz W. i M. małż. T. przysługującej jej z ww. dekretu prawa i roszczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Objęcie w posiadanie "[...]" Nr [...] przez gminę nastąpiło w dniu ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., co miało miejsce [...] sierpnia 1948 r. W dniu [...] lutego 1946 r., tj w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, M. T. i W. T. wnieśli o przyznanie im prawa własności czasowej powyższej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1954 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania małżonkom T. wnioskowanego prawa, wskazując na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną. Następcami prawnymi M. T. i W. T. (noszącymi od 1951 r. nazwiska T.) są: E.R., A.R. (obecnie R.), I.R., M.T., M.T. i K.T. (post. Sądu Rejonowego W.: z [...].12.1996r. [...], z [...].08.2000 [...] oraz z [...].04.2001 r. [...]). W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, zainicjowanego przez następców prawnych małż. T. (d. T.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] listopada 2010 r. nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1954 r. Wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc powyższego orzeczenia wniosek z [...] lutego 1946 r. o przyznanie w trybie przepisów dekretu własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu powyższej nieruchomości stanowił przedmiot ponownego rozpoznania przez Prezydenta W., który po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił ustanowienia na rzecz ww. następców prawnych małżonków T. prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ wskazał, że ww. nieruchomość zajęta jest pasem drogi publicznej - ulicą [...]. Powołując się zaś na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r.- o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że grunty znajdujące się w pasie drogi publicznej nie mogą być zbywane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Ze względu więc na zagospodarowanie tego terenu i funkcje jakie on obecnie pełni, wykluczona jest możliwość korzystania z niego przez dawnych właścicieli, a w konsekwencji przyznania im praw do tego gruntu. Od decyzji tej M. T., M. T. i K. T. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących wprawdzie część nieruchomości istotnie zajęta jest ulica [...], ale znaczna jej część ma obecnie przeznaczenie komercyjne - zlokalizowany jest bowiem na niej M., sklep wielobranżowy [...] oraz [...]. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2011 r., podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną sprzeczne byłoby z art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych Kolegium wywodziło, że drogi publiczne są wyłączone z powszechnego obrotu, a ich własność może być przenoszona wyłącznie pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Organ zauważył jednocześnie, że wprawdzie artykuł 7 ust. 2 dekretu ustanawia dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, tj. złożenie wniosku w terminie i zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem wg planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie oznacza to, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zdaniem organu wykładni ww. przepisu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. W dalszej kolejności powołując się na dane z ewidencji gruntów, Kolegium podniosło, że działki nr [...] i [...] (w skład których weszła dawna nieruchomość hipoteczna "[...]") w całości oznaczone są jako "dr" tj. drogi, a ich właścicielem jest - Miasto W. i znajdują się one w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W.. Status drogi publicznej – powiatowej, ul. [...] uzyskała na podstawie uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze powiatu [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu zajętego drogą publiczną odpowiada prawu. Odmienne rozstrzygnięcie sprawy (a więc uwzględnienie wniosku dekretowego) oznaczałoby bowiem ukształtowanie stosunków prawnych na nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Na powyższa decyzję M. T., M. T. i K. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wydaną decyzję tj: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia przez organ, zasady prawdy materialnej oraz orzekania na podstawie błędnych ustaleń stanu faktycznego; art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na niedostatecznym uzasadnieniu faktycznym wydanej decyzji. W ocenie skarżących stan faktyczny sprawy nie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Wskazywali oni, że organ oparł się na danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości uzyskanych z ewidencji gruntów. Niezależnie jednak od powyższych informacji organ II instancji dysponował również uzyskanym w toku postępowania wyrysem z ewidencji gruntów, pozwalającym stwierdzić, że, mimo iż nieruchomość położona przy ul. [...] została sklasyfikowana jako droga publiczna, to w rzeczywistości znajduje się w znacznej części poza pasem drogowym, czego dowodem jest załączona do skargi kopia wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dot. przedmiotowej nieruchomości-uzyskane przez organ I instancji. Stojąc wobec przytoczonej wyżej sprzeczności danych uzyskanych z dokumentów urzędowych organ administracji publicznej, powinien więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, prowadzące do uzyskania jasnego obrazu stanu faktycznego. Wyjaśnienie powyższej wątpliwości wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na podstawie art. 84 k.p.a. oraz dowodu z oględzin nieruchomości na podstawie art. 85 k.p.a., celem ustalenia, jaka część powyższej nieruchomości została zagospodarowana na drogi publiczne oraz jakie jest jej rzeczywiste przeznaczenie. Tymczasem, zdaniem skarżących, organ orzekł jedynie na podstawie części materiału dowodowego (klasyfikacji nieruchomości z ewidencji gruntów), nieuwzględniajac przy tym wyżej powołanego wyrysu z ewidencji gruntów oraz nie uzasadniając w żaden sposób swojej decyzji. Takie zaś zachowanie organu administracji publicznej stanowi poważne naruszenie prawa uczestników postępowania do uzyskania wyczerpującego uzasadnienia dotyczącej ich decyzji. Skarżący powtórzyli także argumentację podnoszoną w odwołaniu o faktycznym wykorzystywaniu części dawnej nieruchomości hipotecznej na cele komercyjne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem z [...] lutego 1949 r. o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu nieruchomości [...] oznaczonej pierwotnie jako nieruchomość hipoteczna "[...]" dz. Nr [...], położonej przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących dawną nieruchomość hipoteczną na rzecz następców prawnych M. i W. T. (poprzednio T.), którzy nabyli prawa i roszczenia dekretowe od byłej właścicielki tej nieruchomości (B. L.), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując że grunty te znajdują się obecnie w liniach rozgraniczających drogi publicznej powiatowej (ul. [...]), co wyklucza możliwość ustanowienia na nich żądanego prawa. Ocenę tą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jak wspomniano na wstępie, materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 7 ust. 2. dekretu z dnia 26 października 1945 r. formułujący dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże, jak zasadnie zauważyło Kolegium, nie w każdych okolicznościach faktycznych sprawy, spełnienie tych warunków będzie automatycznie prowadziło do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę organu, że przy wykładni i stosowaniu tego przepisu nie można abstrahować od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego grunty zajęte pod drogi publiczne. Wykluczenie obrotu tymi nieruchomościami wynika z przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), której art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych, a w konsekwencji powyższego nie można na takich gruntach ustanowić również prawa użytkowania wieczystego. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w judykaturze są wyłączone z powszechnego obrotu, stanowiąc tzw. reges extra commercium. To, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie mogą być oddane w użytkowanie wieczyste nie jest również kwestionowane przez skarżących. Istotą sporu jest natomiast to, czy w niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy. Zdaniem skarżących bowiem, część nieruchomości pochodzącej z dawnej "[...]" nie jest zajęta drogą, lecz wykorzystywana jest w sposób komercyjny, gdyż posadowiono na niej budynek sklepu wielobranżowego [...], [...]. i [...]. Z argumentacją tą jednak nie sposób się zgodzić. Ani z dokumentów zgromadzonych w sprawie, ani z przywoływanej w skardze i załączonej do niej jako dowód kopii mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. rejon ulic [...] i [...] nie wynika, by w obszarze działek ew. nr [...] i [...], w których granicach mieści się dawna nieruchomość hipoteczna, znajdowała się jakakolwiek zabudowa. Mapa ta, wbrew temu co twierdzą skarżący, nie pozostaje także w sprzeczności z treścią informacji z ewidencji gruntów. Na mapie tej oznaczony został przestrzenny zasięg drogi publicznej, w ramach jej normatywnie zdefiniowanego- w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. - pasa drogi, obejmujący m.in. w całości działki nr [...] i [...]. Został on oznaczony symbolem "dr", co zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oznacza sklasyfikowanie tego terenu jako drogi. Taki też opis zawarty został we wspomnianej informacji z ewidencji gruntów. Odmienne sklasyfikowanie terenów dotyczy jedynie przylegającej do tych nieruchomości działki nr [...], położonej pomiędzy ul. [...],[...] i [...], która oznaczona została symbolem "Bi" - oznaczającym inne tereny zabudowane (§ 68 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia). Ta jednak działka nie obejmuje swoim zasięgiem terenów dawnej "[...]". Skoro więc pomiędzy zgromadzoną w aktach dokumentacją geodezyjno-kartograficzną nie występują sprzeczności, a strona nie przedłożyła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jej tezę o zabudowie części działek nr [...] i nr [...] infrastrukturą inną niż drogowa (zabudową komercyjną), to organ nie miał obowiązku powoływać biegłego geodety, w celu wydania opinii o faktycznym przebiegu drogi publicznej i jej granicach. Zważyć bowiem należy, że żądaniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w świetle art. 84 k.p.a., organ jest związany, jedynie wówczas jeżeli ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Dotyczyć więc ono powinno okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Taka zaś wiedza specjalistyczna, dla oceny stanu zajętości nieruchomości pasem drogi, w sytuacji gdy można jej dokonać w oparciu o dokumentacje zgromadzoną w prowadzonych przez starostę rejestrach (ewidencji gruntów), nie jest wymagana. W tej sytuacji nie można skutecznie czynić organom zarzutu, że nieprzeprowadzając tego dowodu, stan faktyczny w sprawie ustaliły one w sposób dowolny, a więc sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej, a tym samym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z tego względu formułowane w tym kontekście zarzuty nie mają, zdaniem Sądu, usprawiedliwionych podstaw, a argumentacja mająca je potwierdzać stanowi wyłącznie niepopartą dowodowo polemikę z ustaleniami organów. W ocenie Sądu nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 k.p.a. Kwestionowana decyzja zawiera bowiem zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Wskazuje w sposób jednoznaczny motywy podjętego rozstrzygnięcia, jak też materiał dowodowy, który posłużył organowi do ustalenia kluczowych dla wydania w sprawie decyzji elementów stanu faktycznego. To, że z tymi ustaleniami strona polemizuje, nie świadczy o niedochowaniu standardów sporządzania uzasadnień rozstrzygnięć władzy publicznej, wyznaczonych dyspozycją normy prawnej zawartej w ww. przepisie. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, a w toku rozpoznawania sprawy przez Prezydenta W. (w pierwszej instancji) i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (w drugiej instancji) nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to skarga M. T., M. T. i K. T., jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.