III SA/Łd 495/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. F. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny; 2. orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. T. F.w raporcie z dnia [...] r. wniósł o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 29 grudnia 2011 r. ze względu na nabycie praw emerytalnych oraz orzeczenie przez komisję lekarską o jego nieprzydatności do służby. Komendant Miejski Policji w P.rozkazem personalnym [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst. jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 107 § 4 i 130 § 4 k.p.a., zwolnił T.F. z dniem [...] r. ze służby w Policji. Wyjaśnił, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od sporządzenia uzasadnienia, gdyż rozstrzygnięcie uwzględnia w całości żądanie strony. T. F. odwołał się od w/w rozkazu, wnosząc o jego uchylenie i zwolnienie ze służby w Policji z dniem 1 lutego 2012 r. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że jego pierwotne żądanie dotyczyło zwolnienia z dniem 29 grudnia 2011 r., jednak po przemyśleniu całej sprawy zmienił zdanie. Uważa, że odpowiednim dla niego terminem będzie 1 lutego 2012 r. Komendant Wojewódzki w Ł.rozkazem personalnym nr [...]r. zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego w P.utrzymał w mocy. T. F. w dniu [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozkaz personalny nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...]. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego art. 6, 7, 10, 77 k.p.a., naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a ponadto nieoznaczenie nowego terminu zwolnienia ze służby. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. rozkazem personalnym nr [...]wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. 2012 nr 270): - uchylił rozkaz personalny nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.z dnia [...], - uchylił rozkaz personalny [...] Komendanta Miejskiego Policji w P.z dnia [...] r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, - ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 30 kwietnia 2012 r. , - w pozostałej części rozkaz personalny nr [...]Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie T. utrzymał w mocy, - stwierdził, że działanie Komendanta Wojewódzkiego Policji miało podstawę prawną oraz nie naruszało rażąco prawa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyjaśnił, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza Policji ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje ona istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. Komendant Wojewódzki Policji w Ł., wydając rozkaz personalny [...], powinien określić nową datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Organ odwoławczy uznał za zasadne podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Organ administracji publicznej prowadzi bowiem postępowanie administracyjne w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, do których stosowania jest zobowiązany. Związany jest, określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, zasadami postępowania w tym zasadą praworządności ( art. 6 k.p.a.), zasadą ogólną kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu ( art. 7 i 77 k.p.a.) oraz zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu ( art. 10 k.p.a.). Postępowanie administracyjne w tym zakresie w niniejszej sprawie było wadliwe. Organ odwoławczy uwzględniając treść art. 54 § 3 in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że działanie organu administracji publicznej nie miało miejsca ani bez podstawy prawnej, ani też z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i był uprawniony ( obowiązany) do wydania rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako " rażące" może mieć miejsce wyjątkowo. W ocenie organu odwoławczego zasadne jest, zgodnie ze skargą strony, uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i określenie nowej daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro określona przez stronę data – 1 lutego 2012 r. – już minęła, organ określił nową datę zwolnienia na dzień 30 kwietnia 2012 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. F.żąda: 1) uchylenia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. wobec faktu, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa, 2) uchylenia rozkazu personalnego nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. wobec faktu, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa. Rozkazowi personalnemu nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.z dnia [...] r. zarzucił: - rażące naruszenie prawa poprzez rozstrzygnięcie na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z nieuwzględnieniem w całości żądania zawartego w skardze z dnia 6 marca 2012 r. - rażące naruszenie prawa poprzez rozstrzygniecie, że działanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.w wydaniu rozkazu personalnego nr [...]z dnia [...] nie naruszało rażąco prawa, przy czym taka forma rozstrzygnięcia nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. wniesienie odwołania od rozkazu nr [...] powinno spowodować wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu. Rozstrzygnięcie odwoławcze powinno zawierać informacje o utrzymaniu w mocy decyzji lub jej uchyleniu oraz ustalenie nowej daty zwolnienia ze służby, tożsamej z datą jej wydania, bowiem dopiero z datą [...] r. decyzja stała się ostateczna. Utrzymanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.daty zwolnienia wskazanej przez organ I instancji w sposób oczywisty jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Rozkaz nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nie czyni zadość treści cytowanego przepisu. Powinien on bowiem uwzględniać także żądanie wynikające z odwołania strony od rozkazu personalnego [...] Komendanta Miejskiego Policji, aby rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z dniem 1 lutego 2012 r. Tym samym organ odwoławczy po raz kolejny rażąco naruszył prawo, ponieważ proste zestawienie zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia z jego treścią wskazuje na brak realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 powołanej ustawy. Uwzględnienie skargi w całości oznaczałoby konieczność uznania wniosku i rozwiązania stosunku służbowego z dniem 1 lutego 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uznając za bezzasadny zarzut skarżącego o nieuwzględnieniu w całości żądania zawartego w skardze z dnia 6 marca 2012 r., skarga bowiem została uwzględniona w całości. T. F. konsekwentnie, tak w odwołaniu od rozkazu organu I instancji, jak i w skardze na rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., domagał się przesunięcia terminu zwolnienia ze służby w Policji, czemu zaskarżony rozkaz personalny nr [...] czyni zadość. Komendant Wojewódzki Policji w Ł.rozpatrując odwołanie od rozkazu organu I instancji winien ustalić nową datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Dlatego też organ odwoławczy podzielając zawarte w skardze zarzuty, uczynił zadość żądaniom skarżącego i wydał w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzję autokontrolną, w której ustalił nowy termin zwolnienia funkcjonariusza ze służby na dzień 30 kwietnia 2012 r. Organ datę określił tak, aby była późniejsza od daty doręczenia stronie decyzji. Rozstrzygniecie to było również zgodne z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Skarżący nie wskazał żadnej daty zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 ) – ( zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przewidziana w powołanym przepisie instytucja autokontroli przyznaje organowi administracji kompetencje do weryfikacji własnej decyzji zaskarżonej do Sądu. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w orzecznictwie przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazać należy, że instytucja ta ustalona została na zasadzie wyjątku. Pozostaje też w pewnym sensie w konkurencyjności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Niemniej jednak jej realizacja, poprzez uwzględnienie skargi w całości - a więc uzyskanie rozstrzygnięcia oczekiwanego (w założeniu) od sądu - nie godzi w prawa strony, a przyczynia się do szybszego załatwienia jej sprawy zgodnego z jej żądaniami. Niedopuszczalne jest jednak czynienie wykładni umożliwiającej organowi administracyjnemu jakąkolwiek inną ingerencję w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, pozbawiającą stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskania żądanego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że wyjątkowy charakter art. 54 § 3 p.p.s.a. wymaga jego ścisłej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I FSK 974/07, System Informacji LEX nr 440633). Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a jest zatem uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków ( v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 810/10). W sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przypadku kiedy organ nawet w niewielkim stopniu ma wątpliwości, co do uwzględnienia skargi, winien pozostawić skargę do rozpoznania Sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Nie jest skrępowany sposobem jej sformułowania, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś, wydając akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., winien podzielić zarzuty skargi i uczynić zadość wszystkim żądaniom skarżącego. Rozstrzygnięcie winno bowiem odpowiadać żądaniu zawartemu w skardze. Organ nie może podjąć rozstrzygnięcia odmiennego niż to, o które wnosi strona skarżąca. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] r. organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Tymczasem mimo zgłoszonego przez stronę w skardze z dnia 6 marca 2012 r. żądania zwolnienia ze służby z dniem 1 lutego 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. datę zwolnienia określił na [...] r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, iż policjant w skardze z dnia 6 marca 2012 r. nie wskazał daty zwolnienia. Data 1 lutego 2012 r. jest jedyną, którą jako właściwą skarżący określił w uzasadnieniu tej skargi. Jeśli organ miał wątpliwości w jakiej dacie strona żąda zwolnienia ze służby, to zobowiązany był wezwać ją do sprecyzowania żądania w tym zakresie. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez rozstrzygnięcie w rozkazie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., iż wydając rozkaz nr [...] r. organ odwoławczy nie naruszył rażąco prawa. Wbrew stanowisku strony skarżącej taka forma rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie prawne. Zgodnie z art. 54 § 3 pp.s.a. uwzględniający skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek zamieścić takie stwierdzenie w wydanym orzeczeniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. t.p.