VI SA/Wa 695/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2012 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2011 r., którą nałożono na "Ni." Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w kwocie 20.246,80 złotych, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego – drogi powiatowej, ul. S. w rej. ul. M., w okresie od 30 czerwca 2010 r. do 4 kwietnia 2011 r. Rozstrzygnięcia te wydane zostały w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Począwszy od dnia 30 czerwca 2010 r., Zespół Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzając wielokrotnie kontrole stwierdził zajęcie pasa drogowego przez reklamę o treści "[...]", umieszczoną na siatce ogrodzeniowej nielegalnego parkingu usytuowanego przy ul. S. w rej. ul. M. w W. Dnia 5 i 6 kwietnia 2011 r. stwierdzono natomiast brak funkcjonowania reklamy w ww. pasie. Z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, protokoły i notatki służbowe. Dnia [...] czerwca 2011 r. w stosunku do skarżącej wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia przez nią od 30 czerwca 2010 r. do 4 kwietnia 2011 r. pasa drogowego bez zezwolenia. W toku postępowania skarżąca pismem z lipca 2011 r. poinformowała, że reklama w omawianym miejscu znalazła się na podstawie umowy zawartej z firmą, która za tą usługę wystawiała jej faktury VAT. Nadto wskazała, że w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów na to, że istotnie reklama znajdowała się w pasie drogi. Podała, że reklama została umieszczona w odległości ośmiu metrów od krawędzi jezdni, a co za tym idzie nie była w pasie drogi. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania w sprawie i zarzuciła, że organ zbyt długo zwlekał ze wszczęciem niniejszego postępowania, czym naraził ją na zbędne koszty. Prezydent W. w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że sporna reklama zajmowała przedmiotowy pas drogowy, w okresie od 30 czerwca 2010 r. do 4 kwietnia 2011 r. - przez 247 dni, na co nie posiadała stosownego zezwolenia. Wobec tego - na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako u.d.p. organ obowiązany był wymierzyć ww. karę pieniężną. W odwołaniu skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji, zarzuciła jej naruszenie: - art. 40 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 23, art. 20 pkt 8; art. 40 ust. 10, 12 i 13 u.d.p. poprzez przyjęcie, że pas drogowy został zajęty, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznego ustalenia przebiegu granic tego pasa oraz bezpodstawne przyjęcie, że zajęcie trwało 279 dni oraz nieuwzględnienie możliwości wystąpienia błędu geodezyjnego w pomiarach i nie przedstawienie wiarygodnych dowodów na okoliczność umiejscowienia pasa drogowego; - § 1 i 4 uchwały XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2008r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w obszarze m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 ze zm.), która jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, - art. 6, art. 9-11, art. 28; art. 40 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prawa, brak ustalenia linii granicznej pasa drogowego oraz błędne wyliczenie kwoty kary w kontekście udowodnionych dni ewentualnego zajęcia pasa, a także brak dopuszczenia w sprawie do udziału jako stron firmy, z którą podpisała umowę na wynajęcie powierzchni w celu umieszczenia reklamy oraz firmy, do której należy parking, na ogrodzeniu którego reklamę zawieszona. Zdaniem skarżącej organ udokumentował jedynie zajęcie pasa drogowego przez 111 dni, a nie jak podał w decyzji przez 279 dni. Jednocześnie skarżąca podniosła, że nie była informowana przez organ o kontrolach pasa drogi. Wskazała, że w dobrej wierze wynajęła powierzchnię pod swoją reklamę i nie powinna ponosić z tego tytułu odpowiedzialności. Jej zdaniem stroną postępowania w sprawie ewentualnego nielegalnego zajęcia ww. pasa drogowego winni być jej kontrahent, od którego wynajęła powierzchnię oraz właściciel parkingu, który wprowadzał wynajmujących w błąd, co do własności gruntu. Odnosząc się do samego faktu zajęcia pasa drogowego podała, że jej reklama została usytuowana w odległości ośmiu metrów od krawędzi jezdni, a co za tym idzie nie znajdowała się w pasie drogowym. SKO jako organ odwoławczy uznało zarzuty skarżącej za nieuzasadnione. Przywołując brzmienie art. 40 ust. 12 u.d.p. SKO podzieliło stanowisko Prezydenta W., który na podstawie tego przepisu prawidłowo wymierzył skarżącej karę za zajęcie ww. pasa drogowego bez zezwolenia. Organ wyjaśnił przy tym, że zarządca drogi obowiązany jest prowadzić stały i systematyczny nadzór nad stanem pasów drogowych i nie ma obowiązku zawiadamiania o kontrolach. Dopiero wszczęcie postępowania, na skutek ustaleń poczynionych w trakcie nadzoru, rodzi obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwej strony. SKO odnosząc się do podstawowego zarzutu skarżącej, jakoby w aktach nie było dowodu, że sporna reklama znajdowała się w pasie drogi, wskazało na dokumenty w postaci fotografii lotniczych, wypisu i wyrysu ewidencji gruntów oraz mapy. Organ odnosząc się zaś do ilości dni zajęcia pasa podał, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że poza dniami, w których następowały kontrole reklama była demontowana. SKO podzieliło stanowisko Prezydenta, że stroną niniejszego postępowania winna była być jedynie skarżąca, a nie jej kontrahent czy też właściciel parkingu. Organ wskazał przy tym, że umowa dzierżawy terenu pod parking została rozwiązana w 2000 r., a sprawa udostępnianie ogrodzenia tego parkingu oraz kwestia pobierania za to opłat jest sporem cywilnoprawnym, nie dotyczącym zarządcy drogi. Natomiast odnosząc się do obowiązywania ww. uchwały Rady SKO wyjaśniło, że akt ten nie został wzruszony w sposób przewidziany prawem, wobec czego nie można mu zarzucić sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosząc o uchylenie obu decyzji, zarzuciła naruszenie wskazanych w odwołaniu przepisów. W uzasadnieniu skargi przywołała stanowisko wyrażone w toku postępowania. Raz jeszcze podkreśliła, że karę nałożono przy braku udokumentowania liczby dni rzeczywistego zajęcia pasa oraz w sytuacji nie ustalenia rzeczywistego przebiegu pasa drogowego. Poza tym organy nie wzięły pod uwagę, że przebieg granic pasa nie musi odpowiadać danym ewidencyjnym i być zawiązanym z przebiegiem granic. Zdaniem skarżącej, że sama klasyfikacja gruntu jako droga nie przesądza o tym, że jest to pas drogowy. Nadto w ocenie wnoszącej skargę nie ona winna być stroną niniejszego postępowania, ale inne podmioty, wskazane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa decyzja SKO z [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] sierpnia 2011 r., nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (...), zarządca drogi - w drodze decyzji administracyjnej - wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi (vide fot. reklamy oraz oświadczenie skarżącej, że znajdowała się 8 m od krawędzi jezdni). Poza tym istotą reklamy jest skierowanie na niej umieszczonych treści do jak największej ilości osób, wobec czego obiekty takie z zasady umieszczane są w dostępnych i widocznych miejscach. Zgodnie z legalną definicją pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższej decyzji, pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Dodatkowo w rozdziale 4 u.d.p. (art. 34-43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania owym pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W tymże przepisie ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 "reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej". W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi naruszenia prawa materialnego, szczególnie art. 40 oraz art. 4 pkt 23 u.d.p. Z akt niniejszej sprawy wynika (vide; wypis z rejestru gruntów oraz mapa państwowego zasobu geodezyjnego poświadczona za zgodność), że reklama została usytuowana na działce o nr [...]/[...] będącej drogą, pozostającą we władaniu Zarządu Dróg Miejskich, a należącą do Skarbu Państwa. Nieuzasadnionym jest więc twierdzenie skarżącej jakoby organy nie były w stanie ustalić granicy pasa drogowego, oraz że nie posiadały dowodów, iż sporna reklama została umieszczona w pasie drogowym. Omawiany teren jest w opisie użytków wskazany jako droga, co potwierdza sporządzona mapa geodezyjna. Ustosunkowując się zatem do zarzutów skargi należy wskazać, że w świetle ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest pojęciem szerszym od drogi. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). W konsekwencji skarżąca na umieszczenie w nim swojej reklamy obowiązany była uzyskać stosowne zezwolenie zarządcy tego terenu. Jak wynika ze sprawy, czemu nie zaprzecza sama skarżąca, nie posiadała ona ww. zezwolenia, dlatego też Prezydent zobligowany był wymierzyć jej stosowną karę pieniężną. Należy podkreślić, że decyzje wydawane w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. są decyzjami związanymi, oznacza to, że organ ma obowiązek zastosować sankcje przewidzianą w tym przepisie, bez badania innych kwestii, jak tylko faktu zajęcia pasa drogowego. Skarżąca w skardze podnosi, że reklamę umieściła w dobrej wierze na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jednakże kwestia ta pozostaje bez wpływu na zakres odpowiedzialności administracyjnej strony skarżącej. Sąd, nie wchodząc w szczegóły – bowiem nie rolą sądu administracyjnego jest rozstrzyganie o złej, czy dobrej wierze, zauważa, że to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej, czy Sąd (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 694/10 z 29 czerwca 2011 r. lex nr 844585). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy właściwie ustaliły stronę niniejszego postępowania. Skarżąca jako właściciel reklamy, pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników – ogrodzenia parkingu, nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Ponadto odpowiedzialność administracyjna skarżącej za omawiane naruszenie, ma charakter obiektywny i wynika z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego liczby dni "rzeczywistego" zajęcia pasa drogowego na 111 dni, Sąd uznał, że organy w sposób właściwy i zasadny ustaliły okres zajęcia pasa drogowego, czyniąc to w oparciu o protokoły kontroli, sporządzone przez zarządcę drogi w czasie rutynowego nadzoru dróg. Zarówno Prezydent, jak i SKO przy ustalaniu dni zajęcia pasa zasadnie przyjęły zasadę ciągłości zajęcia w okresie od 30 czerwca 2010 r. - dzień pierwszej kontroli, do 4 kwietnia 2011 r.. Sąd podziela stanowisko SKO, że brak jest wystarczających dowodów do uznania, że poza dniami kontroli reklama była demontowana. Wobec tego należało przyjąć, że bezprawne zajęcie pasa drogowego miało miejsce od 30 czerwca 2010 r. do 4 kwietnia 2011 r. Jednocześnie Sąd zauważa, że zarządcy dróg nie mają obowiązku informowania o prowadzonych kontrolach. Fakt prowadzenia kontroli pasów dróg jest ustawowym obowiązkiem organów zarządzających drogami publicznymi, wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących. Sąd podzielił ustalony przez SKO stan faktyczny uznając, za prawidłowe stanowisko, iż przedstawione przez skarżącą argumenty nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu prawa materialnego, w tym art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz przepisów procedury, tj. art. 6, 7, 9-11, 28, 40 oraz art. 77 § 86 k.p.a. Organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadziły w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca w żadnym razie skutecznie nie podważyła. Z dowodów tych wynikało, że w okresie od 30 czerwca 2010 r. do 4 kwietnia 2011 r. bez zezwolenia zarządcy drogi skarżąca zajmowała pas drogowy pod reklamę. W konsekwencji w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej i organy zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 u.d.p. W związku z powyższym, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270). ----------------------- 8