II SA/Rz 610/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IISA/Rz 610/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] D. P. przyznany został zasiłek celowy na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego przy ul. S. w T., zalanego wskutek powodzi w maju/czerwcu 2010 r. , w kwocie 13.000 zł (II rata). W wyniku odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] zmieniło decyzję organu I instancji w punkcie 3 – określając termin rozliczenia dowodów zakupu materiałów budowlanych do dnia 31 maja 2011 r., a pozostałą treść decyzji organu I instancji pozostawiło bez zmian. Po wniesieniu przez D. P. skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] wydaną w ramach autokontroli, w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniło skargę w całości i uchyliło zaskarżoną decyzję oraz uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu 3 i w tym zakresie przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r. również została złożona skarga do WSA w Rzeszowie i zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 377/11. Jednocześnie ponownie rozpatrując sprawę na skutek decyzji autokontrolnej Kolegium, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zmienił decyzję własną z dnia [...] września 2010 r. w punkcie 3 – zobowiązując D. P. do przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych w terminie do dnia 30 września 2011 r. Od decyzji tej również odwołała się D. P., a w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] zawiesiło to postępowanie, z uwagi na toczące się postępowanie sądowe przed WSA w Rzeszowie w sprawie ze skargi na decyzję autokontrolną organu z dnia [...] lutego 2011 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. P. zakwestionowała podstawę prawną zawieszenia, wskazując na brak zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, które mogłoby stanowić przesłankę z art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie własne, powołując w podstawie prawnej przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 3 k.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium podało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], przy czym wskazana decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W ocenie organu orzeczenie Sądu wpłynie na byt prawny decyzji organu I i II instancji, a przez to ma ono wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Między rozstrzygnięciem Sądu a wydaniem decyzji przez organ istnieje bezpośredni związek. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. P., reprezentowana przez radcę prawnego M. P., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnosząc o uchylenie obu postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podkreślono, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej orzeczenie w sprawie zawisłej przed WSA w Rzeszowie nie będzie miało wpływu na wynik sprawy i nie będzie odnosiło się do merytorycznej części rozstrzygnięcia objętego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. Rozstrzygnięcie Sądu dotyczyć będzie wyłącznie kwestii procesowej. Nie istnieje bezpośredni czy bezwarunkowy związek między rozstrzygnięciem w przedmiocie objętym skargą na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., a odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie określiło precyzyjnie, co w ocenie organu stanowi zagadnienie wstępne, nie wskazało też organu właściwego do jego rozstrzygnięcia. Zwrócono ponadto uwagę, że gdyby skarżąca cofnęła skargę, rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny "zagadnienia wstępnego" nie byłoby możliwe. Wówczas przedmiotowe kwestie Kolegium musiałoby rozstrzygać samodzielnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 690/11 skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania w sprawie z odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. były okoliczności związane ze sprawą ze skargi D. P. na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd stwierdził, że stan sprawy uprawniał organ odwoławczy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Od kierunku prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 377/11 zależy bowiem orzekanie w sprawie z odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. Może się bowiem okazać, że Prezydent nie będzie w ogóle uprawniony do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy lub będzie zobowiązany do uwzględnienia innych jej granic. Istniała zatem obawa, że rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2011 r. może być wydane w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. tj. w oparciu o inną decyzję następnie uchyloną lub zmienioną. Sąd stwierdził, że wykazane zależności przemawiają za przyjęciem, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. Jednocześnie Sąd wskazał, że w dniu 20 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 377/11, WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011r. i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie to nie było prawomocne w dniu wyrokowania w sprawie ze skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., I OSK 107/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżone postanowienie Kolegium, ponieważ w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania z przyczyny prejudycjalności. Sąd I instancji nie wyjaśnił precyzyjnie swego stanowiska co do stwierdzenia, że organ prawidłowo uznał istnienie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Określenie przez Sąd I instancji zagadnienia, którym jest "tocząca się przed tut. Sądem sprawa o sygn. akt II SA/Rz 377/11" nie może być uznane za wystarczające i prawidłowe, niezależnie od tego, że to organ a nie Sąd powinien wskazać konkretne okoliczności, które stanowią zagadnienie wstępne. W ocenie NSA Kolegium nie określiło precyzyjnie w świetle przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienia wstępnego, będącego postawą zawieszenia. Ponadto, jak wynika z treści postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], którym odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania "tocząca się przed tut. Sądem sprawa o sygn .akt II SA/Rz 377/11" nie stanowiła w ocenie Kolegium zagadnienia wstępnego, gdyż pomimo jej zakończenia prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. nie podjęto zawieszonego postępowania lecz stwierdzono, że zawieszając postępowanie organowi nie chodziło o sam fakt rozpoznania skargi ale o merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd w zakresie uprawnienia organu do zawarcia w decyzji zobowiązania strony do rozliczenia w zakreślonym terminie w formie faktur przyznanego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem legalności czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., I OSK 107/12 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 690/11 oddalający skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. dotyczące zawieszenia postępowania. Postanowieniem tym, utrzymującym w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kolegium przyjęło, że zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej zawieszenie postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Kolegium orzeczenie Sądu zapadłe w wyniku zaskarżenia decyzji autokontrolnej z [...] lutego 2011 r. wpływa na jej byt prawny, jak również decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r., która została podjęta na skutek tejże decyzji autokontrolnej. Tym samym istnieje zależność "między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji", która ma charakter związku bezpośredniego. Przekazując sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 pkt 4 k.p.a. to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzyganiu sprawy, a najistotniejszym elementem konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności miedzy jego rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, przy czym chodzi tu o "bezpośredni związek przyczynowy". W rozpoznawanej sprawie, jak stwierdził NSA nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania z przyczyny prejudycjalności. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem tylko zagadnienie prawne o charakterze materialnym, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Kwestia prejudycjalna nie może mieć charakteru procesowego, a taki właśnie charakter miała sprawa "zależności" pomiędzy toczącym się w dacie wydania zaskarżonego postanowienia postępowaniem sądowym ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., która była podstawą ponownego rozpatrywania sprawy, zawieszonej następnie na etapie postępowania odwoławczego. Uwzględniając tę okoliczność oraz fakt związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i argumentacją zawartą w uzasadnieniu jego wyroku, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to uchyleniem obydwu wymienionych postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.