II SA/Ke 501/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012r. sprawy ze skargi L.B. i W.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu gruntów za mienie gminne oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku W. i L. małżonków B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] znak: [...] w sprawie uznania gruntów położnych we wsi N., gm. T., oznaczonych w ewidencji gruntów nr 966, 1056, 196, 250/1, 250/3, 250/4, 423 o łącznej powierzchni 4,65 ha za mienie gminne w części dotyczącej działki nr 1056 o pow. 0,03 ha. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 3.11.2011r. W. i L. małżonkowie B. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty B. wskazując, że w dacie jej wydania działka nr 1056 o pow. 0,03 ha stanowiła własność Z.M., na podstawie aktu notarialnego Nr 2672/58 z dnia 30.12.1958r. sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w Chmielniku, a prawa do działki zostały ujawnione w księdze wieczystej nr KI1B/00013186/8. Wnioskodawcy podnieśli, że nabyta przez Z.M. nieruchomość o powierzchni 12 arów, została oznaczona jako działka nr 325 o pow. 0,09 ha i działka nr 1056 o pow. 0,04 ha. Po wejściu w życie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych Z. i F. małżonkowie M. wystąpili do Naczelnika Powiatu S. o nadanie tytułu własności na powyższe działki, jednakże decyzją z dnia [...] organ ten odmówił nadania tytułu własności z uwagi na objęcie przedmiotowych działek aktem notarialnym z dnia 30.12.1958r. Wnioskodawcy w oparciu o mapę sporządzoną przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy w roku 1987 wyjaśnili, że nieruchomość objęta aktem notarialnym z dnia 30.12.1958r. odpowiada obecnie działce nr 325 o pow. 0,10 ha. Dalej podnieśli, że w dniu 18.06.2010r. kupili od Z.M. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 325 o pow. 0,10 ha, która ich zdaniem obejmuje obecnie działki nr 325 i 1056. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...], z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców w kwestionowaniu tej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie podkreśliło, że uprawnionym do udziału w postępowaniu dotyczącym wspólnoty gruntowej, a także do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169) jest stosownie do treści art. 28 k.p.a., każdy mający w tym interes prawny. Organ II instancji ustalił, że powierzchnia bezpośrednio sąsiadujących ze sobą działek o nr 325 i 1056 wynosi odpowiednio 0,10 ha i 0,03 ha. Dla działki nr 1056 prowadzona jest księga wieczysta nr KI1B/0066270/0, a zatem nie można twierdzić, że działka ta faktycznie nie istnieje i stanowi część działki nr 325. W ocenie organu wnioskodawcy nabyli więc własność działki nr 325 o pow. 0,10 ha. Przedmiotem umowy nie była natomiast działka nr 1056 o pow. 0,03 ha stanowiąca obecnie własność osoby fizycznej. Analizując kwestię interesu prawnego wnioskodawców w kontekście art. 28 k.p.a., SKO stwierdziło, że żądając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] wnioskodawcy powołują się na interes prawny Z.M., a nie własny. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż działka nr 325 powstała z połączenia działek ewidencyjnych o nr nr 1056 i 325. Brak jest zatem podstaw do uznania, że właściciele nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym 325 mają interes prawny w kwestionowaniu tytułu prawnego do działki o nr ewidencyjnym 1056. W konsekwencji nie mając przymiotu strony nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] znak: [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. i L. małżonkowie B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując na naruszenie przez organ: 1) art. 156 § 5, art. 157 i art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, iż nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty B. z dnia [...]; 2) art. 7 i 77 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawców oraz pominięcie aktu notarialnego z dnia 30.12.1958r., z którego wynika, że Z. M. nabyła działkę o pow. 0,12 ha, szkicu sytuacyjnego do zezwolenia na budowę Nr [...], decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30.06.1966r. wywłaszczającej nieruchomość Z.M. od strony drogi S.-S. (156 m²), decyzji Starosty B. z dnia [...] o uznaniu działki nr 1056 za mienie komunalne pomimo wywłaszczenia z tej działki wcześniej 156 m² (powierzchnia jest ta sama, 0,03 ha), aktu notarialnego z dnia 18.06.2010r., zawiadomienia Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju o założeniu księgi wieczystej dla działki nr 325 o pow. 0,10 ha oraz umowy dzierżawy części posesji w Nizinach o pow. 0,03 ha. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli swoje argumenty, akcentując, że nabyta przez Z.M. nieruchomość o pow. 0,12 ha składała się z dwóch działek ewidencyjnych nr 325 i 1056. W roku 1966 z działki nr 1056 wywłaszczono 156 m². W roku 1988 urządzona została księga wieczysta dla działki nr 325 o pow. 0,10 ha. Po dodaniu do tej powierzchni 156 m² wywłaszczonych w 1966 roku oraz powierzchni zajętej pod budowę chodnika i rowu krytego okazuje się, że działka nr 1056 faktycznie nie istnieje. Sprzedając działkę nr 1056 nie odliczono z niej powierzchni wywłaszczonej (156 m²), powierzchni zajętej pod chodnik i rów kryty, ani powierzchni, która została przyłączona do działki nr 325 (0,01 ha). Zdaniem skarżących, działka nr 1056 istnieje wyłącznie na błędnej mapie, będącej podstawą wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie własne wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. w sprawie uznania za mienie gminne gruntów położnych we wsi N., w części dotyczącej działki nr 1056. Przepis powyższy stanowi, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma ustalenie, czy W. i L. małżonkowie B. posiadają przymiot stron postępowania, którego wszczęcia się domagają. O tym komu przysługuje przymiot strony postępowania stanowią przepisy prawa materialnego. W sytuacji braku stosownych regulacji przymiot stron postępowania należy określać stosując przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie interes znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010r. sygn. akt I OSK 413/09). Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego. W realiach konkretnej sprawy uprawnienie do kwestionowania decyzji Starosty B. z dnia [...], uznającej za mienie gminne grunty położone we wsi N. oznaczone w ewidencji gruntów nr 966, 1056, 196, 250/1, 250/3, 250/4 i 423, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 1056 przysługuje osobie, która w dacie jej wydania posiadała tytuł prawny do nieruchomości, ewentualnie jej następcy prawnemu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżący zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji jak i obecnie nie legitymowali się i nie legitymują tytułem własności do działki ewidencyjnej nr 1056. Swój interes prawny upatrują w tym, że ich zdaniem działka nr 1056 faktycznie nie istnieje na skutek jej częściowego wywłaszczenia, a częściowo stanowi część działki nr 325. Tak ujęty interes nie może być jednak podstawą do kwestionowania legalności uznania za mienie gminne działki nr 1056, która figuruje w rejestrze gruntów, ma właściciela oraz urządzoną księgę wieczystą i nigdy nie była przedmiotem transakcji z udziałem skarżących. W rozpoznawanej sprawie wystąpił spór co do własności nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji Starosty B. z dnia [...] W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji organy orzekające w sprawie nie są jednak uprawnione do rozstrzygania sporu komu przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości. Przy ocenie kryterium interesu prawnego od którego zależy ustalenie kręgu stron postępowania organ bierze pod uwagę stan prawny nieruchomości z daty wydania kwestionowanej decyzji i aktualny stan prawny nieruchomości, wynikający z tytułu własności, zwłaszcza, jeżeli na jego podstawie dokonano wpisu w księdze wieczystej. Organ związany jest domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zgodnie z którym przyjmuje się, że wpisy w księdze wieczystej są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej za mienie gminne niedopuszczalne jest rozstrzyganie sporów własnościowych, skoro w tym zakresie kompetencja do ustalania przebiegu granic nieruchomości i prawa własności należy do sądów powszechnych. Jeżeli zatem skarżący wysuwają jakiekolwiek roszczenia cywilnoprawne do całości lub części działki nr 1056, to powinni rozważyć drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.