II OSK 236/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. NSA Janina Kosowska, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 216/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 27 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę stowarzyszenia zwykłego "A. (dalej: "skarżące stowarzyszenie" bądź "stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy Margonin, po rozpatrzeniu wniosku B. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor") ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy 73,5 MW, zlokalizowanej w gminie Gołańcz. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa") i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397, dalej: "rozporządzenie z 2010 r."). Burmistrz wskazał, że przedsięwzięcie polega na budowie 49 turbin wiatrowych o mocy elektrycznej pojedynczej turbiny nie wyższej niż 1,5 MW (całkowita moc wytwórcza farmy nie będzie wyższa niż 73,5 MW), wysokości wieży nieprzekraczającej 80 metrów, średnicy wirnika do 82 metrów i maksymalnej mocy akustycznej nieprzekraczającej 102,5 dBA, z uwzględnieniem obniżeń poziomów mocy akustycznych wybranych siłowni, przedstawionych w pkt 2 decyzji. Farma będzie wybudowana wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. utwardzonymi drogami dojazdowymi, utwardzonymi placami manewrowymi (montażowymi) i trasami kablowymi. Burmistrz określił lokalizację i maksymalny poziom mocy akustycznej poszczególnych turbin. Burmistrz szczegółowo odniósł się do charakteru inwestycji oraz jej wpływu na obszary chronione. Odniósł się także szczegółowo do wpływu inwestycji na ptaki i nietoperze, wskazując między innymi, że realizacja przedsięwzięcia nie przewiduje oddziaływania skumulowanego na ptaki i nietoperze. W sąsiedztwie farmy wiatrowej położona jest istniejąca farma wiatrowa "[...]" i "[...]" o łącznej mocy 120 MW, i planowana farma wiatrowa "[...]". Ze względu na brak w obrębie planowanej farmy szlaków migracji ptaków i nietoperzy nie powstanie efekt bariery. Rozstawienie turbin wiatrowych w sposób zapewniający istnienie obszarów wolnych od zabudowy turbinami o powierzchni powyżej 1 km2, a miejscami ponad 5 km2 zapewni możliwość wykorzystywania tego terenu w trakcie migracji. Z przedłożonego raportu wynika, że najbardziej korzystnym z punktu widzenia ochrony przyrody wariantem realizacyjnym jest wariant C, ze względu na wyłączenie z planów inwestycyjnych terenów najbardziej akcyjnych dla ptaków i nietoperzy. W związku z tym planowaną farmę wiatrową należy zrealizować w oparciu o ten wariant. W celu przeanalizowania rzeczywistego zagrożenia, jakie może powodować przedmiotowa inwestycja dla walorów przyrody ożywionej na etapie funkcjonowania i podjęcia w razie potrzeby działań zapobiegawczych organ I instancji nałożył warunek przeprowadzenia monitoringu porealizacyjnego w odniesieniu do ptaków i nietoperzy, które są grupą szczególnie narażoną na niekorzystny wpływ tego typu konstrukcji. Organ I instancji wskazał ponadto, że przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w niewielkiej odległości od innej dużej farmy wiatrowej "[...]", należącej do tego samego inwestora. Z tego względu w raporcie dokonano analizy akustycznej dla równoczesnej eksploatacji obu przedsięwzięć. Analiza ta wykazała, że eksploatacja farmy wiatrowej "[...]", przy uwzględnieniu przedstawionych w dokumentacji warunków dotyczących lokalizacji poszczególnych siłowni, a także ich podstawowych parametrów akustycznych i geometrycznych, nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Organ I instancji określił parametry geometryczne, elektryczne i akustyczne każdej z planowanych siłowni, a także ich lokalizacje w układzie odniesienia 1992. Kwalifikacja akustyczna, a co za tym idzie dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, zostały ustalone przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Poznaniu w oparciu o pismo Burmistrza Miasta i Gminy Gołańcz z [...] listopada 2010 r., w którym zawarto informacje o funkcjach terenów zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (w odniesieniu do terenów, dla których plany takie zostały uchwalone) i o faktycznym zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół siłowni wiatrowych. W celu weryfikacji poczynionych założeń i uzyskanych wyników analizy, w postanowieniu tym nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia kontrolnych pomiarów poziomów hałasu na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, po uruchomieniu inwestycji, w warunkach, w których wpływ inwestycji na akustyczny stan jakości środowiska będzie największy, w celu określenia rzeczywistego wpływu przedsięwzięcia na poziom hałasu w rejonie lokalizacji inwestycji. Do wykonania okresowych pomiarów poziomu hałasu zobowiązano – w ciągu pierwszych dwu lat od ostatecznego ustalenia warunków eksploatacji przedsięwzięcia – nie rzadziej niż jeden raz w ciągu każdej z pór roku przy warunkach wiatrowych, przy których wpływ przedsięwzięcia na stan akustyczny będzie największy. Organ I instancji rozszerzył obowiązek prowadzenia okresowych pomiarów poziomu hałasu z jednego roku do dwóch lat. Organ uznał za uzasadnione nałożenie obowiązku tej treści z uwagi na dużą ilość protestów społecznych jakie wystąpiły na etapie konsultacji społecznych i planowane odległości turbin od zabudowań mieszkalnych. Wyniki tych pomiarów inwestor powinien przedłożyć właściwym organom ochrony środowiska, tj. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu i Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu, w celu weryfikacji poprawności wykonanej analizy akustycznej i ewentualnych korekt oraz organowi wydającemu decyzję celem zapoznania się. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło skarżące stowarzyszenie. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego, z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor składając wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, wypełnił wymagania wynikające z art. 73 i 74 ustawy środowiskowej. Sporządzony raport, którego zakres uzgodniony został z właściwymi organami, odpowiada wymogom formalnym, jest wyczerpujący i spójny. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeanalizował możliwości oraz sposób zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko i wymaganego zakresu monitoringu. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania. Wskazał między innymi, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. rozszerzył wymagania ustawowe dotyczące pomiaru hałasu do przeprowadzenia czterech takich pomiarów w przeciągu jednego roku. Organ wydający na tej podstawie decyzję, zaostrzył wymagania w zakresie porealizacyjnego badania poziomu hałasu, biorąc pod uwagę protesty do jakich dochodziło na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Analizę hałasu (rozprzestrzeniania fali akustycznej w środowisku) wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu o normę PN-ISO 9613-1 "Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczeniowa" i PN-ISO 9613-1 "Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Obliczenia pochłaniania dźwięku przez atmosferę". Norma ta jest powszechnie uznawana za wiarygodną i dokładną. Lokalizacja turbin charakteryzuje się wolną przestrzenią między terenami chronionymi (zabudowy mieszkaniowej), a terenami rolnymi (nieobjętymi ochroną). Wartości ustalone w wyniku pomiaru są zgodne z poziomami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Burmistrz dodatkowo wskazał, że autor części akustycznej raportu środowiskowego był obowiązany do przedstawienia tzw. danych wejściowych do analiz, symulacyjnych, dla celów ich ewentualnej weryfikacji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu. Organ ten wnikliwe przeanalizował raport w tym zakresie i nie wniósł zastrzeżeń. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach badań monitoringowych w maju i czerwcu 2010 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Delegatura w Pile dokonał akredytowanych badań emisji hałasu, osobno dla pory dnia i pory nocy w 15 punktach referencyjnych wyznaczonych dla obszarów chronionych akustycznie, zlokalizowanych najbliżej istniejących turbin wiatrowych posadowionych już na terenie Gminy Margonin. Na podstawie przeprowadzonych badań nie stwierdzono przekroczeń wartości dopuszczalnych dla żadnego z punktów pomiarowych. Przyjmując założenie, że w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko farmy wiatrowej w Margoninie zachowano standardy akustyczne na całej farmie, można wnioskować, że analizy symulacyjne na etapie oceny zostały wykonane poprawnie i są zgodne z badaniami terenowymi wykonanymi po zainstalowaniu turbin. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie trwania postępowania strony wnosiły, żeby turbiny zlokalizowane zostały w odległości wynoszącej ponad 500 m od zabudowań mieszkalnych. Zdaniem organu odwoławczego, w przepisach związanych z ochroną środowiska nie ma uregulowań określających minimalne odległości między siłowniami wiatrowymi, a siedzibami ludzkimi. Minimalna odległość przedsięwzięć od poszczególnych elementów środowiska, w tym od siedzib ludzkich wynika jedynie z przewidywanego obszaru ponadnormatywnego oddziaływania danego przedsięwzięcia. W odniesieniu do tej inwestycji, najbardziej istotnym oddziaływaniem jest emisja hałasu, a lokalizacja turbin powinna zapewniać właściwe, określone w odpowiednich w aktach prawnych poziomy hałasu na terenach, dla których zostały określone dopuszczalne poziomy hałasu w danym środowisku. Przedstawiona przez inwestora dokumentacja została zweryfikowana z uwzględnieniem tych aktów prawnych, a wykonana analiza wykazała, że eksploatacja przedmiotowej farmy wiatrowej nie będzie wiązała się z naruszeniem akustycznych standardów jakości środowiska. Organ I instancji przeprowadził w ramach swoich kompetencji konieczną analizę dotyczącą dopuszczalności rozmieszczenia elementów infrastruktury farmy wiatrowej i wyniki tej oceny zawarł w treści zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że badania emisji hałasu zostały przeprowadzone w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym m.in. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291) oraz wskazane wyżej normy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu jako organ wyspecjalizowany, nie wniósł uwag do wybranej metody obliczeniowej. Przepisy te jednoznacznie określają parametry i miary, względem których należy rozpatrywać czy oceniać standardy ochrony środowiska. Do takich emisji należy również hałas, który można ocenić wykorzystując wytyczne ministra właściwego do spraw środowiska, co do lokalizacji punktów pomiarowych i samych metod pomiarów. Na podstawie rozporządzenia z 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, możliwe było porównanie poziomów dźwięku uzyskanych podczas realizacji badań terenowych z wartościami normowymi. Ponadto w sytuacji przekroczenia standardów akustycznych zastosowanie znajdzie odpowiednia procedura przewidziana w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: "p.o.ś."). Organ odwoławczy podkreślił także, iż w toku postępowania organy ochrony środowiska brały pod uwagę również efekt skumulowany farmy wiatrowej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu prowadzi rejestr wydanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w celu umożliwienia badania efektu skumulowanego w przypadku wydawania kolejnych decyzji środowiskowych. W przypadku, gdy będzie prowadzone postępowanie dotyczące lokalizacji inwestycji, którego oddziaływanie mogłyby kumulować się z istniejącymi i planowanymi turbinami wiatrowymi, będzie istniała konieczność wykonania analiz obejmujących oddziaływanie skumulowane. Organ odwoławczy wskazał, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania regulowane jest w art. 135 ust. 1 p.o.ś. Z raportu i oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby istniało niebezpieczeństwo niedotrzymania standardów jakości środowiska. Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pismem z 12 września 2012 r. stowarzyszenie w uzupełnieniu skargi zarzuciło naruszenie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2012 r., poz. 647, dalej: "u.p.z.p."). Stowarzyszenie wskazało, że przed uchwaleniem planu dopuszczającego lokalizowanie siłowni wiatrowych należało zmienić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Elektrownia w gminie Gołańcz nie powstaje w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, chociaż każda z siłowni wiatrowych posiada moc 1500 kW, a dodatkowo przy ich lokalizacji nie zostały wyznaczone strefy ochronne. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, czyniąc je własnymi. W ocenie Sądu I instancji zostały one poczynione w sposób rzetelny i dokładny. W obszernym uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał między innymi, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opinią sanitarną z 11 stycznia 2011 r. zaopiniował pozytywnie warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał przy tym, że na granicy działek z zabudową mieszkaniową poziom hałasu emitowany przez elektrownie wiatrowe nie może przekroczyć dopuszczalnych wartości. Jednocześnie dodał, że rozwiązania techniczno-technologiczne urządzeń mechanicznych elektrowni będących źródłem hałasu powinny zapewniać minimalizację hałasu emitowanego do środowiska, a inwestor powinien, w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od uruchomienia turbin wiatrowych, wykonać kontrolne pomiary poziomu hałasu na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną i w razie konieczności dokonać niezbędnych korekt nastawu każdej z turbin. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. realizację inwestycji pozytywnie uzgodnił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu. W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz wydając decyzję z [...] września 2011 r. uwzględnił zawarte we wskazanych powyżej postanowieniach wymogi, dotyczące zgodności planowanej inwestycji z ochroną cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wskazując w sposób prawidłowy wymagania dotyczące ochrony środowiska, które powinny zostać uwzględnione w projekcie budowlanym. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowiącego, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Artykuł 10 u.p.z.p. reguluje elementy składowe, jakie powinno zawierać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego przyjęcie jest niezbędnym elementem procesu prowadzącego do uchwalenia miejscowego planu. Nie oznacza to, że w przypadku braku planu miejscowego nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p., w razie braku planu miejscowego, inwestycja może zostać zrealizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy środowiskowej przez brak wyjaśnienia okoliczności związanych z dokładnym miejscem lokalizacji elektrowni wiatrowych i bezwarunkowe przyjęcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stowarzyszenie wskazało, że w decyzji z 21 września 2011 r. organ I instancji ustalił lokalizację elektrowni wiatrowej w okolicy Sulejowa, w powiecie piotrkowskim, woj. łódzkie, a nie w gminie Gołańcz, pow. Wągrowiecki, woj. wielkopolskie, a więc w sposób nierzetelny i niedokładny. Po drugie, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy środowiskowej przez oddalenie skargi i pominięcie w uzasadnieniu wyroku z 27 września 2012 r. wpływu uchwalenia przez Radę Miasta i Gminy Gołańcz w dniu [...] grudnia 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych miejscowych planów obowiązujących w gminie oraz wpływu uchwały nr XLlV/407/10 Rady Miasta i Gminy Gołańcz z 20 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gołańcz dla wybranych terenów w obrębie miasta Gołańczy, w celu określenia zasad lokalizacji turbin wiatrowych. Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 66 ust. 1 pkt 12 ustawy środowiskowej i w związku z art. 135 ust. 2 i 3 p.o.ś. przez brak ustalenia, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania oraz ewentualnie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich z uwagi na kumulację negatywnego oddziaływania na środowisko związane z budową drugiej dużej farm wiatrowej w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącej farmy "Margonin". Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w związku art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, że analiza hałasu dla przedsięwzięcia (pomiar hałasu) została wykonana w warunkach meteorologicznych zapewniających ustalenie rzeczywistej wartości emitowanego hałasu przez instalacje, z uwagi na zastosowanie do tego pomiaru "Metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego" zawartej w Załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Po pierwsze, w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, jest ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę wniesioną przez stowarzyszenie zwykłe A.. Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., dalej: "Prawo o stowarzyszeniach") osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności stowarzyszenia, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Należy podkreślić, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, czyli nie ma osobowości prawnej. Ponadto specyfiką stowarzyszeń zwykłych są następujące cechy. Po pierwsze, obniżenie minimalnej liczby osób fizycznych uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób). Po drugie, zastąpienie obowiązku uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść obowiązkiem uchwalenia znacznie bardziej uproszczonego regulaminu. Po trzecie, zastąpienie wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Po drugie, w świetle dyspozycji art. 25 § 2 p.p.s.a. stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa czyli zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej lub regulaminowej – działalności, wynika również z przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ponadto stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że tworzą je wszyscy członkowie, a więc grupa osób fizycznych zorganizowana pod kątem prowadzenia określonej działalności niezarobkowej, zaś regulamin takiego stowarzyszenia reguluje tylko sposób działania tych osób fizycznych, gdyż nie mają tu zastosowania przepisy art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, jak w odniesieniu do stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS. Dlatego też, co należy jeszcze raz podkreślić, w świetle dyspozycji art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, taka grupa osób może działać w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej lecz nie ma żadnych organów, gdyż nawet przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe nie jest jego organem o czym jednoznacznie stanowi art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11, CBOSA). Z kolei skutkiem prawnym braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnej jak i brak własnego majątku. Po trzecie, należy także podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie są same stowarzyszenia zwykłe tylko ich członkowie. Oznacza to, że to właśnie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Jednocześnie słusznie Sąd Najwyższy stwierdził, że "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia". W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Dlatego też także w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednoznaczne zweryfikowanie przez Sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, które osoby fizyczne są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Ponadto w świetle art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Oznacza to, że osoby te mają obowiązek wykazać na mocy art. 29 p.p.s.a. swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Z kolei wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, czyli jest to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia). Z akt sprawy wynika, że skargę podpisał w imieniu Stowarzyszenia jego przedstawiciel M.S. (karta nr 52 akt Sądu I instancji – tom I) co wynika także z odpisu regulaminu tego Stowarzyszenia zwykłego z dnia 5 września 2011 r., tj. z rozdziału IV pkt 4 (karta nr 42 akt Sądu I instancji – tom I). Jednocześnie, powyższy przedstawiciel tego Stowarzyszenia, czyli M.S. udzielił także pełnomocnictwa radcy prawnemu Marcinowi Przychodzkiemu do wniesienia skargi kasacyjnej i reprezentowania Stowarzyszenia w tej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (karta nr 614 akt Sądu I instancji – pełnomocnictwo z dnia 20 listopada 2012 r.). Z kolei z zaświadczenia z dnia 25 lipca 2011 r. wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania wynika, że [...] jest upoważniony do występowania w imieniu przedstawiciela danego Stowarzyszenia. Natomiast z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika żeby przedstawiciel reprezentujący, stowarzyszenie zwykłe mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem prawnym dla stowarzyszenia zwykłego. Dlatego też ponieważ stowarzyszenie zwykłe jest to grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (zob. postanowienie SN z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, nr 1, poz. 1). Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałaby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego adwokatowi jako fachowemu pełnomocnikowi przez stowarzyszenie zwykłe, jest tylko dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Oznacza to, że źródłem takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej dotyczącej legitymacji procesowej danego stowarzyszenia zwykłego, podczas ponownej oceny formalnej skargi tego Stowarzyszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.