II SA/Gl 312/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącej Spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 31 marca 2011 r. złożonym w Urzędzie Miasta B. w dniu 4 kwietnia 2011 r. K. K.- G. oraz B. G., działając przez pełnomocnika [A] s.c. w B. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa przychodni lekarskiej i kosmetycznej wraz z apteką" na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, położonej w B. obręb [...]. Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania, przeprowadził wymagane postępowanie oraz uzyskał niezbędne uzgodnienia, a decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przychodni lekarskiej i kosmetycznej wraz z apteką na wymienionej we wniosku działce nr 1 położonej w obrębie [...] przy ulicy [...] w B. W wyniku wniesionego przez [B] Sp. z o.o. w K. odwołania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w uzasadnieniu wskazując nie braki postępowania wyjaśniającego podzielając zarzut odwołania o konkretnym ustalenia wymaganych parametrów nowej zabudowy. W wyniku ponownego postępowania Prezydent Miasta B. decyzja z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przychodni lekarskiej i kosmetycznej wraz z apteką na wymienionej we wniosku działce nr 1 położonej w obrębie A. przy ulicy [...] w B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 , art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. Nz 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym w tym: linię zabudowy – nieprzekraczalną w odległości 7 m od granicy wschodniej wnioskowanej działki, wielkość powierzchni zabudowy – ok. 30 % powierzchni działki tj. 241 m² ± 10%, udział powierzchni biologicznie czynnej – nie powinien być mniejszy niż 23 % powierzchni działki, wysokość zabudowy – 2 kondygnacje oraz nie większa niż 12 m, szerokość elewacji od strony frontu działki – nie powinna być większa niż 12 m, szerokość elewacji frontowej nie powinna być większa niż 14 m, geometria dachu – dach dwu lub wielospadowy - kąt nachylenia połaci - 2° do 40°, dopuszcza się dach plaski. Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także ochrony przyrody i krajobrazu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Szczegółową analizę ograniczono do działek dostępnych z ulicy [...], wzdłuż której przeważa zabudowa o funkcji usługowej i usługowo- handlowej. W analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni zabudowy budynku do powierzchni działki wynosi 24,6%. Jednak w obszarze dobrego sąsiedztwa przeważają budynki o funkcji handlowej i usługowo- produkcyjnej, dla których średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 34%. W przypadku wnioskowanej do zabudowy działki nr 1 – przyjęto wskaźnik 30%, podobnie jak w przypadku obiektu usługowego [B] w najbliższym sąsiedztwie. Po przeprowadzonej analizie stwierdzono, że spełnione zostały łącznie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umożliwia wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [B] sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (..) poprzez zastosowanie w sprawie i wydanie wnioskowanej decyzji przy wadliwej analizie a także naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia wobec doręczenia skarżącej niekompletnej decyzji, czyli bez załącznika graficznego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniła, że wbrew twierdzeniem organu nie zostały spełnione warunki dla wydania wnioskowanej decyzji. W pierwszej kolejności nie został spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy – a mianowicie przedmiotowa działka, w ocenie skarżącej, nie posiada dostępu do drogi do publicznej. W ocenie skarżącej, w zaskarżonej decyzji organ wyraźnie wskazuje, że dla planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej ma jedynie charakter pośredni przez działki stanowiące własność innych podmiotów, a zatem inwestor winien być zobowiązany do uzgodnienia przejazdu z właścicielami tych działek (w tym także ze skarżącą, do której należą także te działki). Skoro takich uzgodnień nie przedstawiono w sprawie, to warunek dostępu do drogi publicznej nie został spełniony. Spółka podniosła także, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, organ winien wyznaczyć wokół planowanej do zabudowy działki obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1do 5 ustawy. W oparciu o istniejącą zabudowę, w tak wyznaczonym obszarze analizowanym, właściwy organ powinien dokonać ustalenia m.in. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Podkreśliła, że przy ustalaniu tym organ winien wziąć pod uwagę każdy rodzaj zabudowy istniejący na obszarze zabudowanym, gdyż ta zabudowa stanowi podstawę do określenia wymienionych w rozporządzaniu elementów – parametrów, koniecznych do ustalenia warunków zabudowy. Stąd też za błędne należy uznać działanie organu, które wymagane wskaźniki dla planowanej zabudowy ustalił w oparciu o średnie wskaźniki dotyczące wybranej formy zabudowy. Skarżąca Spółka zarzuciła, że o ile średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie wynosi – 24,6%, to wskaźnik przyjęty dla wnioskowanej zabudowy ustalono na 34%, a z uzasadnienia nie wynika jakimi motywami kierował się w tym zakresie organ pierwszej instancji. Dodała, że wskaźniki dla przyszłej zabudowy nie zostały określone w sposób ścisły i precyzyjny. W ocenie skarżącej nie powinny mieć zastosowania w sprawie określenia użyte przez organ, a mianowicie "nie powinien być mniejszy" czy "nie powinna być większa". Wskaźniki przyszłej zabudowy powinny wyrażać się w konkretnych wartościach. W zakończeniu skarżąca podniosła, że nie doręczono jej części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, która sanowi integralną cześć tej decyzji, wobec czego doszło do naruszenia art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej treści pkt. 2.1 c, d, e warunków szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i w tym zakresie ustaliło w pkt. 2.1.c – udział powierzchni biologicznie czynnej: 23-41 % powierzchni działki; w pkt 2.1.d – wysokość nowej zabudowy – wysokość części nadziemnej 2 kondygnacje, tj. 10-12 m (...); w pkt 2.1.e – szerokość elewacji frontowej: 10 - 14 m. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania i terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. W konsekwencji, przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w tym artykule. W wyniku dokonanych ustaleń organ potwierdził, iż istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji ze względu na sąsiednią zabudowę. Przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publiczny – ulicy [...] po działkach nr 2, 3 i 4, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia, a teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ odwoławczy uznał, że wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący w danym miejscu stan dotychczasowy zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca zatem w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. Niezbędne jest to dla zapewnienia ładu przestrzennego, poprzez dostosowanie nowej zabudowy do cech urbanistycznych starej, już istniejącej zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "dostęp do drogi publicznej" to bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że zarzuty odwołania dotyczące braku dostępu do drogi publicznej przeznaczonej do zainwestowania działki nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wnioskowana nieruchomość posiada obsługę komunikacyjną z ulicą [...] (drogą publiczną) przez drogę wewnętrzną. W kontekście pozostałych zarzutów odwołania, organ wskazał, że sposoby ustalania cech urbanistyczno- architektonicznych nowej zabudowy określają kolejne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy dodał, że parametry planowanego obiektu powinny być zasadniczo ustalone w sposób konkretny, stąd też nie do zaakceptowania są nieostre pojęcia, użyte przez organ pierwszej instancji, a mianowicie - "około, nie mniej niż, nie więcej niż", stąd też Kolegium w tej części uchyliło zaskarżoną decyzję i w tym zakresie określiło wskazane wymogi – wskaźniki planowanej inwestycji, opierając się na ustaleniach przyjętych w analizie urbanistycznej. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, zgodnie z § 5 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym ust. 2 tego przepisu pozwala na określenie tego parametru w odmienny sposób, o ile wynika to z przygotowanej analizy. Stąd też o ile średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 24,6%, to dla terenów o funkcji usługowej i usługowo handlowej wynosi – 34%, co w konsekwencji uzasadnia przyjęty dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik 30%. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z § 9 rozporządzenia wyniki analizy funkcji i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. O ile jednak integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny, to niedoręczenie go stronie postępowania wraz z wydaną w sprawie decyzją, stanowi wprawdzie uchybienie procesowe, ale nie może ono mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy. Strony bowiem mają możliwość zapoznania się z pełną dokumentacją sprawy, o czym dodatkowo strony zostały powiadomione przez organ pierwszej instancji. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją szczególnego rodzaju, stanowiąc rodzaj promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia spełniania określonych wymogów techniczno- budowlanych będzie przedmiotem szczegółowych rozważań w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w trakcie postępowania budowlanego. Dodał także, iż wydanie tej decyzji nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [B] Sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. naruszenie prawa materialnego – tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji dla ternu, który nie ma dostępu do drogi publicznej, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie wskaźników planowanej zabudowy z naruszeniem tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77, i art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, niewskazanie dowodów, na których oparł się organ wydając przedmiotową decyzję oraz naruszenie art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia polegające na doręczeniu stronie skarżącej decyzji bez jej załącznika graficznego. W skardze Spółka powtórzyła co do zasady argumenty podnoszone w odwołaniu, dowodząc, iż wobec braku dostępu do drogi publicznej dla przeznczonej do zainwestowania działki, nie został spełniony jedne z warunków wymiennych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego brak było podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W ocenie Spółki bowiem warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony wówczas, gdy na działkę, na której ma być realizowana inwestycja można się dostać zgodnie z prawem, czyli wtedy, gdy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do korzystania z drogi wewnętrznej, co w realiach niniejszej sprawy nie zostało spełnione. Skarżąca Spółka podtrzymała także stanowisko względem wyznaczonych w decyzji wskaźników, podnosząc, że organy obu instancji naruszyły przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, błędnie wyznaczając je w oparciu o średnie wskaźniki dotyczące wybranej formy zabudowy, ograniczając analizę do działek dostępnych wzdłuż ulicy [...], gdzie przeważa zabudowa o funkcji usługowo- handlowej. W tym zakresie skarżąca podtrzymała w całości zarzuty przedstawione już w odwołaniu, podkreślając nadto, że powinny one być określone w sposób precyzyjny i wyrażone w konkretnych wielkościach. Reasumując skarżąca Spółka podtrzymała zarzut, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organy nie wyjaśniły i nie zbadały wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym wydana decyzja pozostaje sprzeczna z podstawowymi zasadami, na których opiera się Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wskazać należy, że przedmiotowe decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Odnosząc powyższą regulację do zapisów zamieszonych w kwestionowanej decyzji wypada podkreślić, że nie odpowiadają one zapisom rozporządzenia. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że zgodnie z przywołanym powyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy obszar analizowany. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, wyznacza się go na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli mapy w skali 1 : 500, lub 1 : 1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Wprawdzie żaden przepis nie mówi w jaki sposób dokładnie obszar ten ma być wyznaczony na wymienionej kopii mapy, to jednak mając na uwadze powyższą regulację i wskazany minimalny obszar - przyjmuje się, że wyznaczony obszar analizy powinien mieścić się w okręgu o promieniu nie mniejszym niż 50 m. Załącznik graficzny, który dołączony został do zaskarżonej decyzji, wyznaczony został w sposób odbiegający od powyżej opisanego, a sporządzający go organ w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie były powody takiego, a nie innego wyznaczenia tego obszaru. Organ wskazał, że szerokość frontu działki przeznaczonej do zainwestowania wynosi 20 m (długość granicy wschodniej), a obszar analizy wyznaczono w promieniu ok. 200 m wokół tej działki, czyli wielkości, która zdecydowanie odbiega od wskazanej w rozporządzeniu minimalnej wielkości (w tym przypadku 60 m). Nie wyjaśniono jakie były powody tak znacznego powiększenia obszaru analizy w obszarze "dobrego sąsiedztwa". Nie wyjaśnił także organ, dlaczego przyjęto do wymaganej analizy obszar w takim właśnie kształcie, jak zaznaczono to na dołączonym do sprawy załączniku. Jak podniesiono, obowiązujące przepisy nie określają granic takiego obszaru analizy czyli nie zabraniają przyjęcia do analizy obszaru większego niż określony w przepisie obszar minimalny. Jednak przyjęcie do analizy obszaru o innej niż minimalna wielkości, wymaga od organu wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia takiego działania, podobnie zresztą jak wyjaśnienia i uzasadnienia wymaga przyjęty kształt tego obszaru. W przedmiotowej sprawie organ tego nie uczynił, a zatem nie jest wiadomo dlaczego wyznaczony został obszar analizy w takim kształcie i o takiej wielkości. Odnosząc się dalej do przepisów cytowanego rozporządzenia, z treści § 5, § 6, i § 7 wynika, jak należy dla potrzeb przedmiotowej decyzji wyznaczyć kolejne wskaźniki tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskaźniki te wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z przytoczonych przepisów wynika po pierwsze, że wymagane w decyzji wskaźniki nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniej wielkości tych wskaźników nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym, a po drugie, iż przepisy te zobowiązują do precyzyjnego ich określenia. Wszystkie zatem ustalane w decyzji wielkości wskaźników powinny wynikać z dokładnie przeprowadzonej analizy zgodnie z zapisem § 3 rozporządzenia, czego niestety w rozpatrywanej sprawie nie można potwierdzić. Nie można bowiem z załączonych do decyzji "wniosków analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu dot. decyzji o warunkach zabudowy" z dnia [...] r. wydedukować, czy objęte są nią wszystkie działki, czy jak podaje organ tylko działki o funkcji usługowej i usługowo- handlowej. Dodatkowo ustalone w decyzji wskaźniki nie są precyzyjne, ale ustalone zostały w sposób przedziałowy – wielkość powierzchni zabudowy, przy średniej wynikającej z analizy – 24,6 % - ustalona na 30% - tj. 241m² ±10%., kąt nachylenia połaci dachu 2° do 40°, lub w sposób nieostry, niedookreślony, np. udział powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 23%, szerokość elewacji – nie powinna być większa niż 14 m, przy średniej szerokości wynikającej z analizy – 18,5 m, czy wysokość – nie większa niż 12 m. Z tego m.in. powodu, tzn. niedokładnie ustalonych wskaźników nowej zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło pierwszą decyzję Prezydenta Miasta B. w celu jej skorygowania, mimo to organ pierwszej instancji w ponownej decyzji w zasadzie powtórzył uchylone już zapisy poprzedniej decyzji. Utrzymując taką decyzję organ odwoławczy zdaje się być niekonsekwentny w sytuacji, gdy nowa decyzja zawiera identyczne określenie wymaganych wskaźników planowanej zabudowy. Wprawdzie organ ten, dostrzegając owo uchybienie, uchyla w tej części zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzeka merytorycznie ustalając te współczynniki – tzn. powierzchni biologicznie czynnej - 23÷41%, wysokość nowej zabudowy – 10÷12m, czy szerokość elewacji frontowej - 12÷14m, ale tego ustalenia także nie można uznać za prawidłowe i odpowiadające wymogom cytowanego rozporządzenia. Takie niejednoznaczne ustalenie poszczególnych parametrów technicznych w decyzji o warunkach zabudowy trzeba uznać za niepoprawne. Decyzja o warunkach zabudowy, jako pierwsza w toku procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości późniejszej dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują w sąsiedztwie obszaru inwestycji. W ocenie składu sądzącego nie jest natomiast zasadny zarzut skargi kwestionujący ustalenia organu w zakresie uznania dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak również dostęp do niej przed drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W realiach niniejszej sprawy nie podlega sporowi fakt, iż działka przeznaczona do planowanej zabudowy -przychodni lekarskiej i kosmetycznej wraz z apteką, posiada połączenie z drogą publiczną – ulicą [...] poprzez drogę wewnętrzną, która przebiega przez działki gminy i działki prywatne. Nie jest w sprawie kwestionowany fakt istnienia tej drogi, jej ogólnodostępny charakter zapewniający komunikację szeregu nieruchomościom przy tej drodze usytuowanym z drogą publiczną. Zasadnie zatem organy administracji uznały, że warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony. Kwestia legitymowania się przez inwestora służebnością drogową tj. prawem dysponowania czyli uzgodnienia sposobu dojazdu z zarządcą tej drogi – w tym m.in. [B] Sp. z o.o. jako właścicielem części działek tworzących tę drogę wewnętrzną, nie jest na tym etapie postępowania konieczne. Niezbędne natomiast będzie to ustalenie w dalszym postępowaniu, na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nie podziela także Sąd zarzutu w sprawie art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia polegające na doręczeniu stronie skarżącej decyzji bez jej załącznika graficznego. Wprawdzie fakt ten można uznać za naruszenia procesowe, ale nie miał on wpływu na wynik sprawy. Tylko bowiem istotne naruszenia, które miałyby wpływ na przyjęte w sprawie rozstrzygnięcia mogłyby by być w takiej sprawie uwzględnione. Konkludując, przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia, a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii stwierdzenia istnienia przesłanek zgodnie z art. 61 ust. 1, a szczególności pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.