IV SA/Wa 758/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem"), wydanym na podstawie art.134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej "skarżącej") od decyzji Starosty W. (dalej "Starosty") z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], gmina I. (dalej "nieruchomości"), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. II. Zaskarżone postanowienie SKO zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu 6 grudnia 2010 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika o ustalenie na podstawie art.130 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 z późn.zm.), zwanej dalej "Poś", odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. 2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Starosta wskazał w szczególności, co następuje: Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (pozbawienie jej statusu budowlanego) nastąpiło już w roku 1948 r., na podstawie zapisów "Planu zagospodarowania przestrzennego osiedla letniskowego O. w Gminie M." (obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady [...] z dnia [...] września 1948 r. - M.P. z dnia [...] września 1948 r., poz. [...]), Data ustanowienia tego ograniczenia, tj. data przypadająca przed wejściem w życie Poś (1 października 2001 r.) wyłącza zastosowanie w sprawie art.130 ust.1 Poś, powoduje natomiast konieczność zastosowania art.8 (dalej "przepis przejściowy") ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz.1085 z późn.zm.), dalej "ustawy wprowadzającej". Przywołany przepis przejściowy ustawy wprowadzającej stanowi, że do roszczeń związanych z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Roszczenia te przedawniają się z dniem 30 czerwca 2004 r. Przepisem dotychczasowym w rozumieniu art.8 ustawy wprowadzającej jest art.84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j. Dz.U. z 1994 r. Nr 94, poz.196 z późn. zm.), dalej "ustawy z 1980 r.". W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego stosowania art.84 ustawy z 1980 r., dochodzenie przewidzianych w tym przepisie roszczeń następuje na drodze postępowania przed sądem powszechnym, nie zaś na drodze administracyjnej. Z tej przyczyny wniosek skarżącej jest bezprzedmiotowy. 3. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Starosty. III. Rozpatrzywszy odwołanie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., SKO stwierdziło jego niedopuszczalność na podstawie art.134 k.p.a. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, SKO powołało się na niezaskarżalność na drodze administracyjnej decyzji orzekającej w trybie uregulowanym w art.131 ust.1 Poś w przedmiocie roszczeń odszkodowawczych. Z art.131 ust.2 tej ustawy wynika bowiem, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Zasada ta znajdzie zastosowanie nie tylko wtedy, gdy Starosta orzeknie co do meritum o odszkodowaniu (tj. ustali odszkodowanie), ale również wtedy gdy rozpozna wniosek w tym w przedmiocie w inny sposób, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (Starosta umorzył postępowanie z wniosku opartego na art.131 ust.1 Poś, stwierdzając brak podstaw do zastosowania tego przepisu w związku z objęciem nieruchomości ograniczeniami przed wejściem Poś w życie). Odwołanie skarżącej jest w tej sytuacji z mocy przepisu prawa niedopuszczalne. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postawienie SKO, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art.134 w związku z art.15 k.p.a. Skarga podnosi, że SKO wadliwie przyjęło, że decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art.131 ust.1 Poś jest decyzją w przedmiocie ustalenia tego odszkodowania. W konsekwencji powyższego SKO wadliwie uznało, że do decyzji umarzającej postępowanie odszkodowawcze ma zastosowanie art.131 ust.2 Poś. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie SKO wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.134 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (rozpoznanie przez SKO odwołania skarżącej co do meritum mogło bowiem - co do zasady - prowadzić do rozpoznania wniosku skarżącej w sposób odmienny od przyjętego w decyzji Starosty). Wadliwie przyjęło SKO, że w sprawie występuje niedopuszczalność odwołania od decyzji organu I instancji, mająca wynikać z faktu, że w świetle art.131 ust.2 Poś kwestionowanie rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia odszkodowania może się odbywać wyłącznie na drodze przed sądem powszechnym. VII. Przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia S|<0 należało wziąć pod uwagę następujące uregulowania prawne: Zgodnie z art.127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art.130 ust.1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna (art.131 ust.1 Poś). Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego (art.131 ust.2 Poś). Wystąpienie na drogę sądową nie wstrzymuje wykonania decyzji, o której mowa w ust. 1 (art.131 ust.3 Poś). W odniesieniu do wskazanych wyżej instytucji prawnych w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się następujące zagadnienia, istotne z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy: 1. W odniesieniu do kwestii ustawowego wyłączenia prawa stron postępowania administracyjnego do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w doktrynie postępowania administracyjnego podnosi się, co następuje (A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.127 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan prawny z dnia 24 lipca 2012 r."): Z mocy przepisu art.127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych) oraz od tych decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania. Odwołanie służy od każdej decyzji nieostatecznej, a zatem nie tylko od decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do istoty, lecz także od decyzji w inny sposób kończącej postępowanie w pierwszej instancji, np. od decyzji o umorzeniu postępowania. Zagadnienie wyłączenia prawa strony do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej (wydanej w pierwszej instancji) jest złożone. W stanie prawnym sprzed wejścia w życie Konstytucji RP na ogół przyjmowano, że wyłączenie prawa odwołania od decyzji musi być ustanowione expressis verbis w przepisie prawa (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 351; uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNC 1995, nr 7, poz. 82, gdzie stwierdzono, że: "wyłączenie pewnego rodzaju spraw przez ustawodawcę ze sfery oddziaływania zasady art. 15 k.p.a., jeśli już następuje, musi być ustanowione w sposób wyraźny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji"). W obecnym stanie prawnym zachowuje aktualność powyższy pogląd Sądu Najwyższego, bowiem przepis art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od prawa każdej ze stron do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając wprowadzanie ustawowych wyjątków. Wymaga jednak podkreślenia, że ograniczenie lub wyłączenie prawa strony postępowania administracyjnego do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu ustawy, zaś w razie wątpliwości, czy służy odwołanie od decyzji nieostatecznej, należy przyjmować istnienie prawa odwołania; zob. uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPK 31/02, M. Praw. 2003, nr 13, poz. 580, w której trafnie przyjęto, że: "Z samej tylko treści decyzji administracyjnej nie można wywodzić niedopuszczalności odwoływania się od tej decyzji na ogólnych zasadach, gdyż taka niedopuszczalność musi wprost wynikać z regulacji ustawowej, to przepis ustawy, a nie decyzja organu wydana w indywidualnej sprawie może wyłączyć dopuszczalność odwoływania się". Ponadto "z art. 78 zd. 1 Konstytucji można zatem wywieść skierowany do prawodawcy postulat takiego kształtowania procedury, aby w miarę możliwości przewidziane w niej było prawo wniesienia przez stronę środka zaskarżenia. Omawiany przepis ma charakter ogólny i zamieszczony został w rozdziale drugim Konstytucji, poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela, w części normującej środki ochrony wolności i praw. Jak wynika z jego brzmienia, ma on zastosowanie zarówno do postępowania sądowego, jak i administracyjnego" (wyrok TK z dnia 3 lipca 2002 r., SK 31/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 49). Z kolei w innym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 42, s. 564). Wyłączenie prawa strony do odwołania (w rozumieniu kodeksu) od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji może polegać na tym, że przepis nie dopuszcza wniesienia odwołania do organu wyższej instancji poprzez uznanie takiej decyzji za decyzję ostateczną lub poprzez wyraźne postanowienie, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, której nie określa się jednocześnie jako ostatecznej, nie służy odwołanie (art. 127 § 3 i 4). Wyłączenie prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jest z reguły kompensowane w postaci przyznania stronie prawa wniesienia środka zaskarżenia do sądu powszechnego albo prawa wniesienia środka zaskarżenia decyzji do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy). 2. W odniesieniu do uregulowanej w art.134 k.p.a. instytucji stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w doktrynie postępowania administracyjnego podnosi się, co następuje (A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan prawny z dnia 24 lipca 2012 r."): Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. 3. W odniesieniu do instytucji uregulowanej w art.131 Poś w doktrynie prawa podnosi się, co następuje (Krzysztof Gruszecki. "Komentarz do art.131 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stan prawny: 1 czerwca 2011 r."): Zagadnieniem leżącym na styku postępowania administracyjnego z postępowaniem przed sądami powszechnymi jest wyjaśnienie, czy prawo skierowania postępowania na drogę postępowania sądowego będzie przysługiwało w przypadku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek rozstrzygnięć, czy też określonej ich kategorii. Źródłem tych wątpliwości są postanowienia art.131 ust. 2 p.o.ś., który stanowi, że "strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania" może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Z gramatycznej wykładni tego przepisu mogłoby wynikać, że prawo to nie przysługuje w sytuacji, gdy zdaniem organu nie nastąpiły zmiany w sposobie korzystania z nieruchomości, w konsekwencji czego wydałby on decyzję odmowną. Wydaje się jednak, że z punktu widzenia systemowego taka interpretacja tego przepisu nie byłaby uzasadniona. Także z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy trudno byłoby zaakceptować sytuację, w której decyzje negatywne byłyby weryfikowane w postępowaniu administracyjnym, a później kontrolowane przez sądy administracyjne, a w przypadku orzeczeń częściowo pozytywnych sprawa stanowiłaby przedmiot rozpatrywania sądów powszechnych. Dlatego należy przyjąć, że w każdym przypadku wydania przez organ decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do meritum, bez względu na jej treść, stronie niezadowolonej będzie przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Odmiennie będzie natomiast przedstawiała się sytuacja, gdyby organ administracji wydał jedynie rozstrzygnięcie procesowe, np. umarzające prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W takim przypadku rozstrzygnięta zostałaby jedynie kwestia procesowa. W analogicznej sytuacji do ocenianej, w przypadku aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (której art. 80 ust. 1 przewiduje, że od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia; wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości), w orzecznictwie przyjmuje się że: "Zastępujący odwołanie sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty, i tylko w odniesieniu do nich, właściwy pozostaje sąd powszechny, podczas gdy w odniesieniu do innych orzeczeń, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1142/06, LEX nr 362073). Wydaje się, że nie ma żadnych przeciwwskazań do przyjmowania podobnego stanowiska również w przypadku orzekania przez organy administracji w sprawie odszkodowań na podstawie art 129 p.o.ś. Różnica będzie tylko taka, że orzeczenia procesowe wydawane przez organ administracji przed poddaniem ich kontroli sądów administracyjnych powinny być wcześniej ocenione w postępowaniu odwoławczym przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja Starosty o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej na podstawie art. 130 ust.1 Poś winna podlegać kontroli SKO, w ramach postępowania odwoławczego. Nie można zaaprobować stanowiska SKO, że decyzja Starosty, umarzająca postępowanie w sprawie, ma charakter merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, albowiem umorzenie nastąpiło w związku ze stwierdzeniem braku merytorycznej przesłanki do uzyskania odszkodowania, tj. w związku z brakiem powstania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przed wejściem Poś w życie. Przy tego rodzaju wykładni przepisów zatarciu ulega różnica pomiędzy istotą instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, dotyczącą kwestii o charakterze procesowym, tj. ustalenia wyłącznie tego, czy w danej sprawie występują przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz istotą orzeczenia merytorycznego, tj. orzeczenia wydanego w następstwie stwierdzenia, że przesłanki do prowadzenia takiego postępowania występują i rozstrzygającego o zasadności żądań strony. Za merytoryczne rozstrzygnięcie w rozpatrywanym postępowaniu uznać należy wyłącznie decyzję o odmowie ustalania odszkodowania albo o ustaleniu odszkodowania. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że decyzja Starosty kładzie ostatecznie nacisk na inny aspekt sprawy, aniżeli bezprzedmiotowość roszczeń skarżącej w świetle art.130 ust.1 Poś. W konkluzjach decyzji Starosta stwierdził, że złożony w sprawie wniosek został wadliwie oznaczony, albowiem powinien dotyczyć art.84 ustawy z 1980 r. i to ostatecznie z tej racji, tj. z racji tego, że roszczenia oparte na art.84 ustawy z 1980 r. rozpatruje się nie na drodze administracyjnej, a na drodze sądowej, postępowanie uległo umorzeniu. Nie ulega kwestii, że każda sytuacja, w której organ I instancji stwierdza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem strony, a tym samym odmawia rozpatrzenia żądania strony co do meritum, winna być przedmiotem kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga również, że w sytuacji, w której fundamentalną zasadą procesową jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, wszelkie wyjątki w tym zakresie należy traktować ściśle, a nie rozszerzająco. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 200 p.p.s.a.