II SAB/Kr 156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania aktu administracyjnego w sprawie o sygn. [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-składowego na warsztat samochodowy na działce nr [...] w miejscowości K. w terminie jednego miesiąca; II. stwierdza, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącej M.P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] prowadzi postępowania pod sygnaturą [...] z wniosku M. P. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-składowego na warsztat samochodowy na działce nr [...] w miejscowości K. gmina [...] należącej do W. B.. Postanowieniem nr [...] z dnia 1 października 2007 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] zobowiązał W. B. do dostarczenia do w terminie do 31 grudnia 2007 r. określonych dokumentów (w tym decyzji Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Gminy o uwarunkowaniach środowiskowych dla prowadzenia działalności gospodarczej - blacharstwo i lakiernictwo samochodowe na działce nr [...]). Postanowieniem nr [...] z dnia 17 stycznia 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 77 § 2 K.p.a., PINB w [...] zmienił termin przedłożenia określonych dokumentów tj. do 30 dni od dnia doręczenia stronie przedmiotowego postanowienia. Decyzja Wójta Gminy z 15 października 2009 r. o uwarunkowaniach środowiskowych dla prowadzenia działalności gospodarczej - blacharstwo i lakiernictwo samochodowe na działce nr [...], została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]z dnia 6 grudnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy - do 30 dni od dnia dostarczenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy o uwarunkowaniach środowiskowych dla prowadzenia działalności gospodarczej -blacharstwo i lakiernictwo samochodowe na działce nr [...]. Następnie M. P. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie z dnia 23 kwietnia 2012 r. na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] sprawy prowadzonej pod sygnaturą: [...], dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-składowego na warsztat samochodowy na działce nr [...] w miejscowości K. gmina [...]. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił, na podstawie art. 123 i art. 37 § 2 K.p.a., wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu dodatkowego terminu załatwienia sprawy znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor dopełnił obowiązek wskazany w art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczając postanowieniem nr [...] z dnia 6 grudnia 2011 r. znak: [...], nowy termin załatwienia sprawy znak: [...], który to termin na dzień wydawania niniejszego postanowienia jeszcze nie minął (bowiem do tamtejszego Inspektoratu nie wpłynęła przedmiotowa decyzja). W dniu 28 sierpnia 2012 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w przedmiocie – po sprecyzowaniu na rozprawie - zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-składowego na warsztat samochodowy na działce nr [...] w miejscowości K. gmina [...]. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] do wydania aktu - decyzji lub postanowienia rozstrzygającego sprawę merytorycznie w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko - składowego na warsztat blacharski położonego na działce nr [...] w miejscowości K. gmina [...], 2) wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] grzywny, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jej przedmiotem jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-składowego na warsztat blacharstwa i lakiernictwa samochodowego na działce nr [...] w miejscowości K. [...]. Skarżąca podała, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek w dniu 12 sierpnia 2007 r. Streściła dotychczasowy przebieg postępowania. Skarżąca podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedmiotowe postępowanie prowadzi od 5 lat, co niewątpliwie narusza przepisy dotyczące terminowego załatwiania spraw a to art. 35 § 1 K.p.a, jak i ogólne zasady postępowania: art. 6 K.p.a., oraz art. 8 K.p.a. W ocenie skarżącej powód niezałatwienia sprawy podany przez Powiatowego Inspektora, a to okoliczność nie przedłożenia przez sprawcę samowoli budowlanej wymaganych dokumentów, nie usprawiedliwia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeżeli inwestor nie jest w stanie spełnić nałożonych na niego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku, to wówczas organ ten dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem winien orzec merytorycznie w oparciu o przepisy prawa budowlanego np.: poprzez przywrócenie stanu poprzedniego. Gdyby przyjąć za prawidłowy pogląd organu nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, to można by stwierdzić, iż postępowanie to nigdy nie ulegnie zakończeniu - strona nie będzie przedkładała stosownych dokumentów - i jednocześnie będzie mogła prowadzić w nim określoną działalność zwłaszcza, że organ nadzoru budowlanego nie wstrzymał użytkowania tego obiektu. Skarżąca wskazała na uciążliwość prowadzonej na działce sąsiedniej działalności gospodarczej (hałas, zapachy). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że nie pozostaje w bezczynności bowiem postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011 r. nr [...] wyznaczył termin załatwienia sprawy na 30 dni od dnia dostarczeniu ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o uwarunkowaniach środowiskowych. Ponieważ wskazana decyzja nie wpłynęła nadal do Powiatowego Inspektora, organ nie może podjąć dalszych czynności. Podkreślono ponadto, że w postanowieniu z dnia 13 lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., rozpatrując zażalenie M. P. na niezałatwienie sprawy w terminie, odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy wobec faktu, że decyzja środowiskowa nie został doręczona do organu. Dodatkowo organ podał, że akta sprawy przekazano do Sądu Rejonowego dla [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. w związku ze sprawą powództwa M. P. przeciwko W. B., które do chwili obecnej nie zostały zwrócone. Zdaniem organu, w związku z powyższymi okolicznościami, nie pozostaje on w bezczynności, co stanowi o bezzasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, w czym ma rację skarżąca, że to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają terminy załatwienia spraw administracyjnych i jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej – to maksymalny termin załatwienia każdej sprawy szczególnie skomplikowanej wynosi 2 miesiące (art. 35 § 3 K.p.a.). W tej sprawie brak załatwienia wniosku skarżącej wynosi już 5 lat. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tłumaczy brak załatwienia sprawy tym, że postanowieniem z dnia 1 października 2007 r. zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów i do dnia dzisiejszego tych dokumentów organ nie otrzymał. Z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika nadto, że jeden z dokumentów wymaganych przez organ I instancji, mianowicie decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla prowadzenia działalności gospodarczej była wydana w dniu 15 października 2009 r. i organ nie wie, co się później z tą decyzją stało. Jako uzasadnienie tak długiego prowadzenia postępowania wskazuje się na wypożyczenie akt sądowi cywilnemu i w związku z tym brak możliwości prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu wyjaśnienia organu nie zasługują na uwzględnienie. W sprawach dotyczących skarg na bezczynność organu administracji wyjątkowo datą, która jest uwzględniania przez sąd administracyjny co do oceny zasadności skargi na bezczynność - jest data orzekania przez sąd, a nie data np. wniesienia skargi lub inna jeszcze data. Nie ulega zaś wątpliwości, że na dzień 13 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nie zakończył w tej sprawie postępowania, a zakończenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy jest wydawany akt administracyjny kończący postępowanie przed danym organem administracyjnym. Stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracyjny obowiązany jest zawiadomić o tym stronę, podając przyczyny zwłoki lub przyczyny niezależne od samego organu i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że na dzień wyrokowania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy. Jednakże w tej sprawie w ocenie Sądu nie to stanowi najistotniejszego uchybienia organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że nałożony postanowieniem z dnia 1 października 2007 r. obowiązek dostarczenia przez inwestora wymaganych dokumentów minął z dniem 31 grudnia 2007 r. Następnie termin ten został przesunięty na okres do 30 dni od daty otrzymania przez inwestora postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2008 r. nr [...]. Termin ten minął w pierwszym kwartale 2008 r. Mimo upływu ww. terminu i braku wykonania ciążących na inwestorze obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych czynności. Dopiero 7 grudnia 2009 r. (a więc po upływie kilkunastu miesięcy od upływu terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów), Powiatowy Inspektor przeprowadził oględziny działki nr [...] w miejscowości K. i w trakcie tej kontroli W. B. zwrócił się o przedłużenie terminu dostarczenia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla prowadzenia działalności gospodarczej, która została wydana w dniu 15 października 2009 r., ale zaskarżono ją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Żadnych czynności nie podejmuje organ w sprawie i dopiero postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011 r. wyznacza nowy termin załatwienia sprawy określając datę załatwienia sprawy jako "w terminie 30 dni od dnia dostarczenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o uwarunkowaniach środowiskowych dla prowadzenia działalności gospodarczej – blacharstwo i lakiernictwo samochodowe na działce nr [...]". Przede wszystkim należy stwierdzić, że wyznaczenie terminu było nieprawidłowe. Termin załatwienia sprawy wyznacza się w dniach, tygodniach lub miesiącach. Musi to być wyraźnie określony termin. W tej zaś sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy, ale warunek jej załatwienia – przedłożenie przez inwestora odpowiedniej decyzji. W takiej sytuacji rację ma skarżąca podając, że przecież samemu inwestorowi nie będzie opłacało się szybkie dążenie do zakończenia sprawy, skoro to on ma taką decyzję przedłożyć. Nie przedkładając zaś żadnej decyzji nadal może korzystać z obiektu, będącego przedmiotem całej sprawy. Sam organ powinien zbadać, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 15 października 2009 r. o uwarunkowaniach środowiskowych dla prowadzenia działalności gospodarczej została utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], czy też zapadło inne rozstrzygnięcie i jakie to było rozstrzygnięcie. Mogło bowiem okazać się, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzje do ponownego rozpoznania lub np. umorzył postępowanie w sprawie. Te wszystkie okoliczności mają istotne znaczenie w sprawie. Zasada praworządności nakazuje organom prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa, a zasada prawdy obiektywnej nakazuje także organowi gromadzić istotne dokumenty niezbędne do załatwienia sprawy. Wprawdzie w tej sprawie obowiązek przedłożenia dokumentów został prawidłowo nałożony na inwestora, ale już sprawdzanie wykonania tego obowiązku przez organ administracyjny jest niezwykle opieszałe. Art. 8 K.p.a. nakazuje zaś prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych. O jakim można mówić budowaniu zaufania do bezstronnych organów administracyjnych, skoro tak jak to ma miejsce w tej sprawie najpierw organ nakłada obowiązek i wyznacza termin jego wykonania, po czym upływa prawie 3 lata i mimo nie wykonania obowiązku organ – wbrew art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego – nie podejmuje żadnych czynności. Następnie zaś wyznacza termin w taki sposób, że zachowanie terminu zależy od jednej ze strony (inwestora) i innego organu. Takie postępowanie organu (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) nie budzi zaufania do organów państwa. Nie może stanowić powodu przedłużania postępowania również wypożyczenie akt sądowi cywilnemu. Pomijając już okoliczność, że sam organ powinien zachować w takiej sytuacji komplet akt dla swojej dyspozycji (przecież prowadzi postępowanie w sprawie), to zawsze można było wystąpić do sądu o udostępnienie akt lub chociażby wyjątkowo sporządzić kopie bądź odpisy dokumentów potwierdzone za zgodność z oryginałem. Bezczynność ma miejsce wtedy gdy organ, wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a., nie prowadzi postępowania w rozsądnym terminie i nie dąży do jego załatwienia w akceptowalnym – z punktu widzenia gromadzenia materiału dowodowego - przedziale czasowym. Mając powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (podział zasadniczy Polski nie przewiduje instytucji powiatu ziemskiego) jest bezczynny w załatwieniu tej sprawy. Tak znaczny (ponad 5 letni) upływ czasu i w istocie brak prowadzenia postępowania dowodowego uzasadnia uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd na wniosek skarżącej orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M. P. z 2012 r., poz. 94) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2011 r. wyniosło 2.974,69 zł. Tym samym wymierzona grzywna stanowi połowę przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok poprzedni, a art. 156 § 6 P.p.s.a. pozwala na wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości 10-krotnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Ponadto wyznaczony termin 1 miesiąca na załatwienie sprawy jest – w ocenie Sądu – terminem wystarczającym do wydania aktu administracyjnego. Należy również wskazać i na to, że w skardze na bezczynność obowiązkiem sądu administracyjnego jest tylko dokonanie oceny, czy dany organ pozostaje w bezczynności. Sąd nie może oceniać merytorycznie sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.