IV SA/Wa 1198/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. H., E. H. i R. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących K. H., E. H. i R. H. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. - zaskarżonym skargą przez K. H., R. H. i E. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2010 r. o zawieszeniu postępowania wszczętego na wniosek K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lutego 1973 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] grudnia1972 r. Ostatnią z wymienionych decyzji orzeczono o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego zabudowanego gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, stanowiącego współwłasność M. J., A. P., Z. B. i R. H., będącego w posiadaniu H. K., położonego w osiedlu [...] przy ul. [...], uregulowanego w księdze hipotecznej pn. "[...] " jako działka gruntu nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a - zawiesił wyżej opisane postępowanie nieważnościowe. Organ wskazał, że spadkobiercy po zmarłych dawnych właścicielach nieruchomości, tj. A. P. i Z. B., nie są znani i nie zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 K.p.a., zatem zawieszenie postępowania na wskazanej podstawie prawnej jest zasadne. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. stwierdził, że nie zaszła podstawa do zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z ww przepisem zawieszenie postępowania następuje w przypadku śmierci strony lub jednej ze stron, gdy spełnione zostaną jednocześnie następujące przesłanki: śmierć strony miała miejsce w toku postępowania; śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym; nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. Uwzględniając powyższe regulacje organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały wszystkie określone ww przepisie przesłanki. Ze znajdujących się w aktach sprawy aktów zgonu A.P. i Z. B. (dwóch spośród czterech współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania) wynika, że obydwaj zmarli przed dniem wszczęcia przedmiotowego postępowania. Nie było zatem podstaw do zawieszenia rzeczonego postępowania na podstawie ww. przepisu. Dalej Minister wskazał, iż zgodnie jednak z treścią art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. w razie śmierci strony organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 K.p.a., tj. czy w razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jak wskazuje natomiast Barbara Adamiak w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Po 750/98, publ. OSP 2000/4/61, w razie wyniku negatywnego powyższych czynności organ winien wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. I tak wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o ustanowienie kuratora spadku po A. P. i Z.B. W tej sytuacji istniały podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania, ale w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, stanowiącego, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne stanową postępowania związane z ustanowieniem przez sąd kuratora spadku po dwóch byłych właścicielach nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] ustanowił kuratora spadku po Z. B. Nadal jednak nie został ustanowiony kurator spadku po zmarłym A. P., niemniej organ rozstrzygający podjął stosowne czynności w celu jego ustanowienia przez właściwy miejscowo sąd rejonowy. Organ nadzoru, odnosząc się raz jeszcze do kwestii zastosowania w postanowieniu z [...] października 2010r. niewłaściwej podstawy prawnej zawieszenia postępowania, czyli art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., podkreślił że powołana podstawa nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. K. H., R. H. i E. H. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w postaci ustanowienia kuratora spadku po wszystkich współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. W toczącym się postępowaniu każdy ze współwłaścicieli nieruchomości ma prawo uczestniczenia w postępowaniu jako strona, lecz nie jest bezwzględnym wymogiem tego postępowania, aby uczestniczyli w nim wszyscy następcy prawni. Zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania, musi mieć charakter zagadnienia prawnego, a nie faktycznego i stanowić przesłankę konieczną dla możliwości wydania decyzji. W materii dotyczącej podstaw zawieszenia powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 1698/07), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2008 r. (sygn. akt SA/Wa 2614/07), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 2 listopada 1999 r. (sygn. akt II SA/Kr 78/98). Zdaniem skarżących brak ustanowienia kuratorów spadku dla kręgu wszystkich potencjalnych uczestników nie stanowi przeszkody do wydania decyzji przez organ administracyjny, a tym bardziej do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do treści skargi, zgodził się ze skarżącymi, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie dotyczące kwestii prawnych, nie faktycznych. Wskazał, że bez wątpienia pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną i powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2012r. (sygn. akt I OSK 148/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, jednak z przyczyny, którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., będącym podstawą prawną postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z akt sprawy wynika, iż ówczesnymi współwłaścicielami przejętego na własność Państwa gospodarstwa rolnego byli: M. J., A.P., Z. B. i R. H.. Bez wątpienia zatem następcy prawni wymienionych, oprócz obecnych właścicieli (użytkowników wieczystych) przejętego gospodarstwa, są podmiotami, które mają interes prawny w sprawie. W tej sytuacji powinni być stronami postępowania nieważnościowego i mieć umożliwione prawo do czynnego w nim uczestniczenia. Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie spoczywa na organie i wynika z treści art. 61 § 4 K.p.a., a na dalszym etapie postępowania wiąże się z treścią art. 10 § 1 K.p.a. W toku postępowania ustalono spadkobierców po M. J. i R. H. Natomiast spadkobiercy A. P. (zmarłego w 1959r.) i Z. B. (zmarłego w 1972r.) nie są znani. Okoliczność ta skłoniła organ do wystąpienia do sądu powszechnego - na podstawie art. 30 § 5 K.p.a. - o ustanowienie kuratorów spadków po A. P. i Z. B. W dniu [...] października 2010r. sporządzono stosowny wniosek i jednocześnie zawieszono postępowanie administracyjne. Postanowienie to wnioskiem z [...] października 2010r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym w dniu 29 października 2010r. zakwestionowali skarżący. W wyniku rozpoznania wniosku, Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2012r. utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tymczasem organ winien zauważyć po pierwsze, że w dniu [...] marca 2012r. Sąd Rejonowy [...] ustanowił kuratora spadku po Z. B. (postanowienie z [...] marca 2012r., sygn. akt [...]); po drugie, że w dniu [...] października 2011 r. Sąd Rejonowy [...] oddalił wniosek Ministra o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym A. P. (postanowienie z [...] października 2011r., sygn. akt [...]). Sąd uznał bowiem, że wnioskodawca nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców po A. P., w szczególności nie dokonał stosownych ogłoszeń, a co za tym idzie nie uprawdopodobnił okoliczności przemawiających za celowością ustanowienia kuratora spadku. Samo stwierdzenie jednego ze spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, że spadkobiercy wymienionego nie są znani nie jest argumentem wystarczającym do przyjęcia, iż osoba ta nie pozostawiła spadkobierców i że spadek po niej nie został objęty (art. 666 § 1 K.p.c.). W następstwie rozpoznania wniesionego przez Ministra zażalenia, Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z [...] lutego 2012r. oddalił zażalenie (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek Ministra nie mógł być uwzględniony, albowiem wnioskodawca nie wskazał kandydata na kuratora spadku po zmarłym A. P., a sąd nie ma podstaw do poszukiwania takiej osoby z urzędu. Zaś dalej zgodził się z sądem pierwszej instancji, że Minister nie uprawdopodobnił okoliczności przemawiających za celowością ustanowienia kuratora spadku. Z powyższego wynika, że na dzień rozpoznawania zażalenia skarżących przez Ministra odpadła podstawa do utrzymywania postępowania nieważnościowego w zawieszeniu. Postępowania dotyczące ustanowienia kuratorów spadku po Z. B. i A. P. zostały zakończone, przy czym pierwsze ze skutkiem w postaci ustanowienia kuratora spadku, z kolei drugie ze wskazówkami jakie organ winien podjąć czynności, aby wtedy, gdy zajdzie potrzeba ponownego złożenia wniosku nie narazić się na kolejne jego oddalenie. Oczywiście sytuacja taka może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy poczynione ustalenia i podjęte czynności nie doprowadzą do ustalenia spadkobierców A. P. W tym zakresie pożądane będzie współdziałanie organu ze stronami postępowania, w szczególności z jego wnioskodawczynią i innymi następcami prawnymi byłych współwłaścicieli gospodarstwa oraz ustanowionym kuratorem. Postępowanie nieważnościowe, którego przedmiotem jest decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa - wbrew twierdzeniu skarżących - nie może toczyć się bez udziału wszystkich uprawnionych stron postępowania. Zauważyć należy bowiem, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W przedstawionym stanie rzeczy winno dojść do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie II - na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.