I SA/Wa 1015/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] po rozpoznaniu zażalenia A. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] stwierdzają nabycie w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez gminę [...] mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności między innymi nieruchomości gruntowych oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], utrzymała powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: A. W. występując do Wojewody [...] o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2005 r. podniosła, że jest właścicielką sąsiadujących z działkami nr [...] i [...] innych nieruchomości twierdząc że ma w związku z tym interes prawny do występowania w tej sprawie w charakterze strony. O toczącym się postępowaniu nie została powiadomiona a ponadto jej zdaniem skomunalizowane działki nr [...] i [...] nie należały nigdy do Skarbu Państwa lecz stanowiły drogi dojazdowe do lasu i w konsekwencji tego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. skomunalizowane zostało według niej mienie prywatne a nie państwowe o czym organ podejmujący tę decyzję wtedy nie wiedział. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda [...] powołując art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 Kpa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. Zdaniem Wojewody żaląca się nie wykazała uzyskania przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do mienia objętego decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w związku z czym nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu ani też przymiotu strony. Organ błędnie pouczył stronę o możliwości złożenia zażalenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dlatego też w dniu 11 września 2011 r. złożone zostało zażalenie do tego organu z wnioskiem o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu A. W. podniosła, że jej zdaniem wniosek o wznowienie powinien rozpatrzyć nie Wojewoda [...] lecz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji gdyż przyczyną żądania przez nią wznowienia postępowania jest działalność Wojewody. Natomiast brak jej interesu prawnego powinien być oceniony dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zdaniem A.W. błędne jest odmówienie jej przymiotu strony tego postępowania gdyż decyzją Wojewody skomunalizowano także część nieruchomości, stanowiącej jej własność a działki nr [...] i [...] nigdy nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych pismem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], z powołaniem się na art. 65 Kpa przekazał niniejszą sprawę według właściwości Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Związana powyższym przekazaniem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując zażalenie podniosła, że każde postępowanie wznowieniowe ma dwa etapy tj. najpierw należy zbadać czy podmiot, który wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania ma przymiot strony i czy zachowany został termin do złożenia takiego wniosku. Wojewoda [...] prawidłowo zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej uznał, że A. W. nie spełnia pierwszej powyższych przesłanek tj. nie posiada przymiotu strony, ponieważ nie wykazała, iż posiadała (posiada) interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym, którego wznowienia zażądała. Z dołączonych przez wnioskodawczynię pism wynika jedynie, że jest ona właścicielką nieruchomości działek sąsiadujących z działkami skomunalizowanymi decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Tymczasem z ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ dotyczy to interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w takim postępowaniu, kiedy wykażą w sposób niebudzący wątpliwości, że mienie to stanowi ich własność i nie może być skomunalizowane. Natomiast A. W. nie wykazała zdaniem organu na żadnym etapie tego postępowania, że posiadała przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy tytuł prawny do spornego mienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania), umożliwiającym wzruszanie decyzji ostatecznych. Z uwagi na to że przepisy z tym trybem związane stoją w opozycji do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa), korzystanie z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych może i powinno mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych i odpowiednio prawnie uzasadnionych. Ponieważ żaląca się nie wykazała uzyskania przed dniem 27 maja 1990 r. żadnego tytułu prawnego do spornego mienia nie spełnia zdaniami organów wymogów uznania jej za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. i tym samym nie spełnia warunków o których mowa w art. 148 § 1 i § 2 Kpa,. Na postanowienie Krajowej Komisji Odwoławczej z dnia [...] marca 2012 r. A.W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu: 1) obrazę art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sytuacji, gdy ustalenie czy podmiot powołujący się na tę podstawę ma istotnie przymiot strony może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania; 2) obrazę art. 149 §2 k.p.a. poprzez ocenę podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania oraz art. 147 k.p.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez ich niezastosowanie; 3) obrazę art. 28 k.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż właściciel nieruchomości, której część objęto komunalizacją nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego, 4) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. -zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie mimo, że strona powołuje się na interes prawny wynikający z aktu własności nieruchomości, ustalenie braku tego interesu nastąpiło pozaprocesowo. Natomiast zdaniem skarżącej ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału stron w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego zasadą jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie uregulowanym przepisami prawa (por.: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11.wydanie Wydawnictwo C. H. Beck). Z powyższego skarżąca wyniosła, że ustalenie podstaw wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Jednocześnie Skarżąca przyznaje, że co do zasady istotnie stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa oraz właściwa Gmina, a inny podmiot wtedy gdy wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej składnikiem mienia skomunalizowanego, jednak przedłożyła ona na wstępnym etapie postępowania akt własności oraz wypis z księgi wieczystej, które to dokumenty nie zostały ocenione przez organy obu instancji. Zdaniem skarżącej zgodnie z przedłożonym aktem notarialnym jest ona właścicielką nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od 1988 r., które przejęła od swoich rodziców. Stan prawny działek skarżącej wynikający z prawa własności, udokumentowanego stosownymi wpisami do ksiąg wieczystych był i jest uregulowany. Był także uregulowany na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W dotychczas niewyjaśnionych okolicznościach Gmina [...] uzyskała decyzją komunalizacyjną własność wskazanych we wniosku działek. Zdaniem skarżącej w rzeczywistości skomunalizowane nieruchomości w kształcie ustalonym decyzją komunalizacyjną ( powierzchna i położenie ) nie istniały, a dokumentów stanowiących podstawę uzyskania tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości wskazanych w decyzji nie posiada zarówno Gmina, jak Starostwo. Tymczasem działka nr [...] stanowiąca wewnętrzną drogę dojazdową do lasu, w kształcie ustalonym decyzją komunalizacyjną jest zdaniem skarżącej działką wirtualną. Gdyby bowiem tę działkę zlokalizować na gruncie to obejmie ona znaczną część działki [...] będącej jej własnością. Stąd też zgodnie z art. 28 k.p.a., jako właściciel tej nieruchomości zdaniem skarżącej ma ona interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania. Istnienie w obrocie prawnym tak wydanej decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia skarżącej dochodzenie dalszych roszczeń na drodze cywilnej. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie zbadały interesu prawnego strony, na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów. Nie odniosły się też jej do interesu prawnego w kontekście zapisów aktu notarialnego oraz zapadłej decyzji komunalizacyjnej. Całkowitej uwadze organu odwoławczego uszło także, iż strona powołuje się nie tylko na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Żaden z organów wbrew zasadzie praworządności nie rozważył zasadności wszczęcia z urzędu tego postępowania pomijając podniesioną podstawę milczeniem. Tymczasem z przedstawionych we wniosku okoliczności wynika, iż nie zachodziły ustawowe przesłanki do skomunalizowania wyżej wymienionych nieruchomości gdyż, nie stanowiły one w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własności Skarbu Państwa, który na ten dzień nie dysponował do nich tytułem prawnorzeczowym, nie miały charakteru dróg publicznych, nie miały powierzchni i lokalizacji wskazanej w decyzji tj. wystąpiły okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania z urzędu. Niezależnie od powyższego skarżąca podnosi, że w sprawie niniejszej także postępowanie zażaleniowe toczyło się z naruszeniem zasad czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ organ nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rażąco naruszyła art. 35 kpa prowadząc postępowanie ponad 6 miesięcy, nie informując skarżącej zgodnie z art. 36 kpa o przyczynach zwłoki. Organ zdaniem skarżącej rażąco naruszył także art. 61 § 4 kpa nieprawidłowo ustalając krąg stron przedmiotowego postępowania. Zdaniem skarżącej Starosta [...] nie legitymuje się bowiem jakimkolwiek interesem prawnym w tej sprawie. Prawo własności komunalizowanych nieruchomości utracił na rzecz Gminy w 2005 roku. Organ zatem wbrew zasadzie praworządności określonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przyznał przymiot strony organowi, który nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. również doręczono postanowienie Wójtowi Gminy [...]. Postanowienie o wznowieniu postępowania doręcza się tylko żądającemu wznowienia. Jeżeli postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane z powodu braku interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania, prawo zażalenia przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, gdyż wywołuje ono skutki prawne jedynie wobec tego podmiotu (por.: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11.wydanie Wydawnictwo C. H. Beck). Ponieważ jako właściciel nieruchomości, przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwej decyzji, skarżąca nie może jej zdaniem skutecznie dążyć do usunięcia skutków tej decyzji na drodze cywilnoprawnej, wniesienie skargi uznaje za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć także należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D,. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 kpa). W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 kpa postanowienia odmawiającego jego wznowienia. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 kpa. Jedynie pozytywne ustalenie w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, iż wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 kpa skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. z uwagi na niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. Występująca bowiem z żądaniem wznowienia postępowania A. W. nie była stroną postępowania zakończonego powyższą decyzją i nie wykazała zdaniem organu interesu prawnego w żądaniu jego wznowienia. Rozstrzygnięcie to utrzymała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętych przez organy rozstrzygnięć jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nabyciu z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności między innymi nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] J. uregulowanych w księdze wieczystej Kw. nr [...] pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa, czy też nie. Stroną stosownie do ww. przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27.09.1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, opubl. Lex nr 47898). W orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjął, że w tym postępowaniu posiadają uprawnienia strony tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia (por. np. wyrok NSA z 29.09.1998 r. I SA 57/98). Takimi dokumentami na dzień 27 maja 1990 r. nie wykazała się skarżąca i to przesądza zdaniem sądu, że nie posiada ona przymiotu strony uprawniającej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania komunalizacyjnego. Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego niezbicie wynika bowiem że, skarżąca jest jedynie właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomościami skomunalizowanymi na rzecz gminy tj. działki nr [...] – sąsiadującej z działką skomunalizowaną [...] (wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z [...] lipca 2011 r.), potwierdzają to również znajdujące się w aktach sprawy mapy, oraz akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1998 r., Rep.A Nr [...]. Natomiast na rozprawie przed sądem w dniu [...] listopada 2012 r. skarżąca oświadczyła, że jej działki nie wchodzą w obszar działek skomunalizowanych co wynika z czynności okazania granic dokonanych przez geodetę, a ich powierzchnia jest zgodna z powierzchnią ujawnioną w księdze wieczystej. Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej (a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie), ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania . W tym stanie rzeczy złożone przez skarżącą, jako osobę nieuprawnioną żądanie wznowienia postępowania skutkować musiało wydaniem przez organ na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia odmawiającego wznowienia, a to oznacza, że zaskarżone postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] nie naruszają prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast o tym czy wznowić postępowanie z urzędu decyduje wyłącznie uprawniony do tego organ. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.