II SA/Bd 808/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), nakazał K. M. i A. M. oraz B. B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie następujących robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w B.: uzupełnienie brakujących elementów murowych, uzupełnienie spoinowania, zabezpieczenie muru przed wilgocią, odgrzybienie i osuszenie muru o ile wykaże to uprzednio sporządzona ekspertyza mykologiczna, ustalając termin wykonania obowiązków na dzień [...]. Podkreślając, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, organ wskazał, że sytuacja taka zaistniała w ww. budynku, co potwierdziły przeprowadzone w dniu [...] oględziny stanu technicznego ściany szczytowej budynku - od strony posesji przy ul. [...], w toku których biegły sądowy stwierdził, że ściana ta straciła nośność poprzez wyboczenie, i że pozostawienie takiego stanu, naraża konstrukcję na awarię budowlaną. Od powyższej decyzji K. M. i A. M. wnieśli odwołanie, w którym domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 oraz 6 kpa z uwagi na niemożność wykonania decyzji, art. 39 pkt 1 prawa budowlanego poprzez brak zgody organu konserwatorskiego na prowadzenie prac, oraz art. 47 prawa budowlanego z uwagi na brak zgody na wejście na teren posesji przy ul. [...]. Decyzją z dnia [....] nr [...] K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa z zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu wykonania robót budowlanych, i uchylił ją w części dotyczącej ustalenia terminu ich wykonania, zakreślając nowy termin do dnia [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym wynika z art. 5 ust. 2, art. 61 i art. 62 prawa budowlanego, i że w przypadku, kiedy organ nadzoru budowlanego stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, zobowiązany jest on nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 61 i 66 prawa budowlanego). Ponadto organ wyjaśnił, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do uchylenia nałożonego przez PINB nakazu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych, że nakazane przez organ I instancji roboty nie będą powodowały zmiany wyglądu budynku, który znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, w związku z czym tego typu prace, wbrew twierdzeniom odwołujących, nie wymagają zgody Konserwatora Zabytków, co wynika z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) a także, że odwołujący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających ich zarzut o braku zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na ich teren i, że po otrzymaniu decyzji z dnia [...] powinni oni wystąpić do właścicieli sąsiedniej posesji o zgodę na korzystanie z ich terenu lub budynków oraz uzgodnić przewidywany sposób, zakres i termin zajęcia ich nieruchomości celem wykonania koniecznych napraw własnej ściany granicznej (art. 47 ust. 1 prawa budowlanego), zaś w przypadku nieuzgodnienia warunków, inwestor winien wystąpić do Starosty B. o rozstrzygnięcie w tej sprawie w drodze decyzji (z art. 47 ust. 2 prawa budowlanego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. M. i A. M., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji PINB, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz jego argumentację. Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił ww. skargę, powołując się na wynik oględzin stanu technicznego przedmiotowego budynku, na treść przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego oraz na wynikający z art. 66 ust 1 prawa budowlanego obowiązek organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji w sytuacji wystąpienia okoliczności wymienionych w ww. pkt 1 i 3 art. 66 ust. 1. Sąd podkreślił także, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nakazane roboty nie będą wywoływać skutku przewidzianego w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. naruszenia substancji lub zmiany wyglądu przedmiotowej ściany) i, że w takiej sytuacji w świetle treści wskazanego przepisu nie jest wymagane uzyskanie stosownego pozwolenia konserwator zabytków na wykonanie nakazanych robót. Ponadto Sąd wskazał także na prawidłowość stanowiska WINB w kwestii zarzut dotyczącego braku możliwości wykonania nałożonych obowiązków w związku z brakiem zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na ich teren, podkreślając że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających ten zarzut oraz powołując się na treść przepisów art. 47 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ww. prawa budowlanego, zawierających rozwiązanie w wypadku napotkanych przeszkód. Sąd zaznaczył również, że ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego wynika, że brak jest jakichkolwiek przeszkód technicznych do wykonania przez skarżących nałożonych obowiązków, zważywszy że ściana budynku sąsiedniego jest niższa i przysłania tylko część ściany budynku nr [...] oraz, że część nakazanych prac można wykonywać od wewnątrz. Na powyższy wyrok K. M. i A. M. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. Skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie w sprawie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organy, albowiem części nakazanych prac nie można wykonać z zewnątrz przyjmując aktualny stan zagospodarowania działki oraz wykluczone jest prowadzenie robót od środka budynku. Skarżący wskazali, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż sąsiedni budynek jest niższy w związku z czym prace można wykonać od zewnątrz, tymczasem nakaz dotyczy ściany do wysokości stropu nad parterem, całkowicie zasłoniętej przez ścianę sąsiedniego budynku. Po rozpatrzeniu ww. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, podzielając zarzut skarżących o niewyjaśnieniu w wystarczającym stopniu stanu faktycznego sprawy, i w związku z tym uniemożliwiającym stwierdzenie czy nałożone kwestionowanym nakazem obowiązki są możliwe do wykonania z przyczyn technicznych. Podkreślając, że ze względu na realną możliwość wykonania nałożonych na właścicieli budynku obowiązków, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego decyzja powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów, Sąd II instancji stwierdził, że tego w przedmiotowej sprawie zabrakło, gdyż ekspertyza techniczna nie została w ogóle wykonana, a organy powołały się na opinię biegłego z zakresu budownictwa wydaną w innych postępowaniach, dla innych celów i nieudzielają odpowiedzi na pytanie jaka jest realna możliwość doprowadzenia obiektu skarżących do stanu niestwarzającego zagrożenia. Ponadto, jak wskazał Sąd II instancji, pominięto i niewyjaśniono w sprawie wskazywanej przez skarżących okoliczności, że do wyboczenia ściany budynku skarżących doszło w następstwie rozbiórki sąsiedniego budynku przy ul. [...], i, że naprawa ściany ich budynku była możliwa tylko do czasu odbudowania budynku sąsiedniego, jako że ściany obu budynków oddziela wąska szczelina do 15 cm szerokości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ppsa sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dokonaną wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie drugie ppsa). W świetle przytoczonych przepisów należy wyjaśnić, iż przez wykładnię, ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich rozumienia i stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Ocena prawna odnosi się zarówno do wykładni prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w tym braku wyjaśnienia w badanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Swoją wykładnię prawną w rozumieniu art. 190 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może wyrazić w postępowaniu kasacyjnym. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych, odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji, powoduje iż sąd pierwszej instancji przy ponownym przekazaniu sprawy, zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez NSA. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 2), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Adresatem takiej decyzji może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem to na tych podmiotach spoczywa zgodnie z art. 61 prawa budowlanego obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, niezagrażającym bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska. Z treści art. 66 ust. 1 prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że obliguje on właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z określonych w tym przepisie przesłanek. Z materiału dowodowego sprawy, istniejącego w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, wynika że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W protokole z kontroli przedmiotowego obiektu, przeprowadzonej w dniu [...] przez PINB, wskazuje się bowiem na ustalenia dokonane przez biegłego sądowego J. M. podczas wizji lokalnej budynku z dnia [...], w których ów biegły wskazał na konieczność wykonania określonych robót naprawczych ściany szczytowej budynku, w związku z utratą przez nią nośności poprzez wyboczenie, podkreślając przy tym, że pozostawienie takiego stanu, naraża konstrukcję na awarię budowlaną. W ocenie ww. biegłego zakres koniecznych robót powinien obejmować uzupełnienie brakujących elementów w murze i spoinach, zabezpieczenie muru przed wilgocią, sporządzenie ekspertyzy mykologicznej odnośnie jej zagrzybienia i zawilgocenia, odgrzybienie i osuszenie muru o ile wykaże to uprzednio sporządzona ekspertyza mykologiczna, sprawdzenie fundamentu muru pod względem zawilgocenia i zagrzybienia. Podzielając ww. ustalenia i zalecenia biegłego sądowego odnośnie stanu technicznego przedmiotowego budynku, PINB nakazał jego właścicielom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: uzupełnienie brakujących elementów murowych, uzupełnienie spoinowania, zabezpieczenie muru przed wilgocią oraz odgrzybienie i osuszenie muru o ile wykaże to uprzednio sporządzona ekspertyza mykologiczna. Rozstrzygnięcie to we wskazanym zakresie WINB utrzymał w mocy. Oceniając prawidłowości wskazanych decyzji organów obu instancji, należy podkreślić, że obowiązkiem organów nadzoru orzekających na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego jest nie tylko zbadanie czy w danej sprawie zaistniała przynajmniej jedna z określonych w tym przepisie przesłanek, ale również w przypadku stwierdzenia, że taka sytuacja ma miejsce, ocenienie realnej możliwość wykonania nałożonych na właścicieli danego budynku obowiązków, mających doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., którym tutejszy Sąd jest związany, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego decyzja powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka ekspertyza techniczna nie została w ogóle wykonana, natomiast przywoływany przez organy biegły sądowy J. M. w swojej opinii dotyczącej przedmiotowego budynku nie wypowiedział się na temat realnej możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu niestwarzającego zagrożenia, a poza tym opinia ta wydana została w innych postępowaniach i dla innych celów. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skarżący już w odwołaniu powołali się na niewykonalność wydanego w sprawie nakazu z uwagi na rozbudowanie budynku sąsiedniego, co jak wskazali w skardze spowodowało, że szczelina między sąsiadującymi budynkami wynosi 20 cm i co w konsekwencji czyni, że fizycznie niemożliwym jest wykonanie nakazanych prac budowlanych. Pomimo powyższego, organy prowadzące postępowanie nie zajęły się jednak wskazaną kwestią i niewyjaśniły jej zgodnie z wymogami wynikającymi z obwiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa, tj. podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta jest realizowana m.in. poprzez wynikający z treści art. 77 § 1 kpa nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Brak spełnienia wskazanych wymogów uzasadnia zarzut niepełności i dowolności poczynionych ustaleń. Skoro więc w przedmiotowej sprawie orzekające organy nie dokonały ustaleń co do istnienia możliwości doprowadzenia obiektu skarżących do właściwego stanu technicznego, to tym samym należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niekompletny. Niewyjaśnienie tej podstawowej dla sprawy kwestii, spowodowało naruszenie w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, i nie mogło doprowadzić do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego wyrażonej w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. Wobec braku poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, niemożliwym jest również stwierdzenie przez Sąd czy nałożone na skarżących obowiązki są możliwe do wykonania z przyczyn technicznych. Z powyższych względów należało zatem decyzję organów obu instancji uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali w sposób dokładny i niebudzący wątpliwości czy zakres nakazanych robót budowlanych jest w sensie technicznym wykonalny oraz czy do wyboczenia ściany przedmiotowego budynku doszło w następstwie rozbiórki sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że są one bezzasadne, albowiem nakazany zakres robót budowlanych w świetle art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wymagałby uzyskania stosownego pozwolenia konserwatora zabytków, a nawet jeżeli takie pozwolenie byłoby konieczne, to właściciele budynku winni by byli o nie wystąpić; co do zaś zarzutu dotyczącego braku zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na ich teren celem wykonania nałożonych obowiązków, wskazać należy, że przepisy art. 47 ust. 1 i 2 prawa budowlanego przewidują odpowiednią procedurę umożliwiają wejście na sąsiednią nieruchomość w celu przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z lit. a) oraz w zw. z art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 ppsa.