I SA/Wa 1877/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P.J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odmowy zakwalifikowania wniosku P. J. do zawarcia umowy najmu lokalu; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego P. J. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. odmówił zakwalifikowania P. J. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] , położonego w budynku przy ul. [...] w W. Uchwała zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Dla potrzeb podjęcia wskazanej uchwały ustalono, że najemcami lokalu przy ul. [...] m [...] w W. byli państwo A. i H. J. W dniu 18 czerwca 2002 r. A. J. po rozwodzie i wyprowadzeniu się z ww. lokalu, zrzekł się uprawnień najemcy, a następnie zamieszkał ponownie w tym lokalu w 2005 r. H. J. zmarła w dniu [...] czerwca 2011 r., w dniu [...] września 2011 r. zmarł A. J. Z wnioskiem o regulację uprawnień do przedmiotowego lokalu wystąpił P. J. (kawaler), który jest wnukiem H. J., zatem nie należy do grona osób uprawnionych do wstąpienia w najem na podstawie art. 691 K.c. Organ wskazał, że godnie z przepisami prawa miejscowego tj. § 31 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] z osobami, które pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę może być zawarta umowa najmu jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: osoby te zamieszkiwały w lokalu z najemcą za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza w przypadku gospodarstwa wieloosobowego 15 m2 na każdą osobę uprawnioną, osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeśli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Przez osoby uprawnione, wymienione w § 31 ust. 2 rozumie się małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów. Ponadto podkreślono, że przy rozpatrywaniu wniosku należy również poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wnioskodawców w poprzednim miejscu zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach, a także dotychczasowy sposób korzystania z lokalu (§ 22 ust. 2 oraz § 31 ust. 4 ww. uchwały). Organ wskazał, że z zebranych w sprawie dokumentów i informacji wynika, że P.J. spełnił kryterium metrażowe, dochodowe i nie zalegał z opłatami za lokal, jednak nie potwierdzono stałego zamieszkiwania z panią H. J. aż do chwili jej śmierci i prowadzenia z nią wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. Wnioskodawca zameldowany jest co prawda w lokalu od 1979 r. i zgłaszany do opłat, natomiast przeprowadzony przez administratora wywiad wykazał, że wnioskodawca opiekował się dziadkami, jednak faktycznie z nimi w tym lokalu nie zamieszkiwał (opiekował się nimi "na przychodne" - informacja uzyskana w trakcie wywiadu przeprowadzonego przez administratora w budynku przy ul. [...], potwierdzona podpisami sąsiadów). Nie zostały zatem spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z § 31. Ponadto ustalono, że rodzice wnioskodawcy - państwo M. i E. J.są właścicielami lokalu przy ul. [...] m [...] w W. (1 p+k o po w. mieszk. 18,70 m2 i użytk. 31,00 m2; przyznany w 1983 r. 3-osobowej rodzinie państwa J.; przydziałem był objęty również pan P. J.). Aktualnie w lokalu tym zameldowane są 2 osoby. W przypadku zamieszkiwania wnioskodawcy pod tym adresem, nie powstałoby zagęszczenie w rozumieniu przepisów prawa miejscowego o najmie, co m.in. uniemożliwiałoby udzielenie pomocy mieszkaniowej wnioskodawcy również na zasadach ogólnych. W dniu 13 lipca 2012 r. P. J. wezwał Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z podjętej uchwały nr [...]. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w kwestii zaniechania zwrócenie się przez Urząd do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji państwa H. i A.J. oraz pana P. J. wyjaśniono , że w dniu 13 stycznia 2012 r. uzyskano informację z Ośrodka Pomocy Społecznej przy ul. [...] w W., że nie była udzielana pomoc osobom zamieszkującym w lokalu przy ul. [...] m [...] w W., zatem ośrodek nie mógł wydać opinii dotyczącej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej państwa H. i A. J. Odnosząc się natomiast do kwestii przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie wizji lokalowej organ wyjaśnił ,że zgodnie z § 3 ust. 3 Statutu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., do zadań Zakładu należy m. in. wykonywanie zadań powierzonych przez organy [...] z zakresu zarządu mieszkaniowym zasobem i zasobem nieruchomości [...]. Przeprowadzony w przedmiotowej sprawie wywiad był zatem przeprowadzony przez administratora budynku na zlecenie Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...], a nie bezpośrednio przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych, gdyż wynika to z kompetencji Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami. W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśniono, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Postępowania dotyczące najmu lokalu nie są postępowaniami administracyjnymi, ponieważ nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast osoba kierowana do najmu przez Zarząd Dzielnicy [...], bądź osoba posiadająca potwierdzenie, że nabyła tytuł prawny do lokalu po śmierci poprzedniego najemcy, zawiera z reprezentującym [...] Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] umowę najmu lokalu, stanowiącą umowę cywilno-prawną. Zatem w postępowaniach prowadzonych w sprawach najmu lokali, nie obowiązują przepisy k.p.a. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tutejszego Sądu P. J. Zaskarżonej uchwale zarzucił : 1. naruszenie § 31 Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy (zamieszkiwały w lokalu z najemcą i nadal w nim zamieszkują), a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego lub pozostawały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, zgodnie z którym może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie wymienione w tymże przepisie warunki, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym P. J. nie spełniał kryterium wspólnego zamieszkiwania z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadzenia wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, podczas gdy P. J. nieprzerwanie, co najmniej od 2002 roku zamieszkiwał wspólnie wraz z dziadkami w lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. oraz prowadził wraz z nimi wspólne gospodarstwo domowe; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 107 § 3 kpa zgodnie z którymi, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw, mając na względzie interes społeczny, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że P. J. nie zamieszkiwał wraz z najemcą przez okres 7 lat przed datą złożenia wniosku; 3. art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez między innymi nieuwzględnienie znajdujących się w zebranym materiale dowodów potwierdzających wspólne zamieszkiwanie wraz z najemcą, w szczególności: wyjaśnień P. J., zgłoszenia P. J. do opłat oraz zameldowania skarżącego w lokalu od 2002 roku; 4. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa i § 22 ust. 3 Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, zgodnie z którymi organ administracji publicznej w toku postępowania jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów oraz czynności koniecznych do wyjaśnienia spełnienia przesłanek wstąpienia w stosunek najmu przez skarżącego, w szczególności przez: a) niezwrócenie się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej H. i A. J. oraz P. J.; b) nieprzeprowadzenie wizji lokalnej oraz c) nieprzeprowadzenie wywiadu z najbliższymi sąsiadami zamieszkującymi w lokalach sąsiadujących z lokalem przy ul. [...] m. [...], a ograniczenie się jedynie do wyjaśnień administratora; 5. art. 8 w zw. z art. 10 kpa, zgodnie z którymi, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną, poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn podjętej uchwały i przeprowadzenie postępowania w sposób uchybiający obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 6. art. 10 kpa, w świetle którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i poczynienie ustaleń w sprawie z pominięciem prawa do czynnego udziału w postępowaniu P. J., w szczególności przez pozbawienie go możliwości ustosunkowania się do opinii przedstawionej przez Komisję Mieszkaniową w jego sprawie oraz niemożnością ustosunkowania się do innych nielicznych dowodów w sprawie; 7. art. 11 kpa, zgodnie z którym organ powinien wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, poprzez niedostateczne wyjaśnienie P. J. zasadności przesłanek, na podstawie których Organ postanowił o niespełnieniu przez skarżącego warunku wspólnego zamieszkiwania z najemcą; 8. art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do bliżej niesprecyzowanych dokumentów i informacji oraz wywiadu administratora budynku. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] w § 2 i w § 3 - w zakresie odmawiającym zakwalifikowania P. J. do zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. [...] m. [...] w W; 2. stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w stosunku do skarżącego P. J. nie podlega wykonaniu; 3. zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano argumentację na potwierdzenie treści zgłoszonych zarzutów. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W oparciu o treść art. 106 § 3 ppsa Sąd zgodnie z wnioskiem dopuścił dowód uzupełniający z dokumentu - potwierdzenia zameldowania skarżącego na pobyt czasowy z dnia 13 marca 2001 roku , na okoliczność zamieszkiwania P. J. w mieszkaniu przy ulicy [...] m. [...] od co najmniej marca 2001 roku, kiedy to nastąpiło pierwsze zameldowania P. J. na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Przede wszystkim wskazać należy, że uchwała organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) osoby ubiegającej się o najem lokalu, znajdującego się w gminnym zasobie mieszkaniowym, do zawarcia umowy najmu takiego lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "ppsa". Uchwała taka jest zatem zaskarżalna do sądu administracyjnego (patrz: uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2008/6/90). Przed wniesieniem skargi do Sądu, P. J. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wyczerpując tym samym tryb wynikający z przepisu art. 52 § 4 ppsa. Odpowiadając na powyższe wezwanie Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił jego uwzględnienia. Skarga została wniesiona w dniu 31 sierpnia 2012 r., a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 ppsa. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowią przepisy uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. [...] z [...]r. [...] poz. [...] z późn. zm), w szczególności § 31 dotyczący zawarcia umowy najmu z osobami , które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu na podstawie art.691 kc.. Istotą sporu w sprawie niniejszej pozostaje kwestia , czy skarżący P. J. spełnia warunek wspólnego zamieszkiwania z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadzenia z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, o którym mowa w pkt.1 cytowanego § 31 wskazanej uchwały . Co do pozostałych warunków( które muszą wystąpić łącznie) organ uznał je za spełnione wskazując, że skarżący należy do grona osób uprawnionych wymienionych w tym przepisie, spełnia wskazane tam kryterium finansowe i metrażowe oraz nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu. Podstawą odmowy uwzględnienia jego wniosku , było ustalenie w toku postępowania, że nie zamieszkiwał on z Dziadkami – najemcami lokalu, lecz sprawował na nimi opiekę " na przychodne" Potwierdzeniem powyższego była, zdaniem Zarządu, treść wywiadu przeprowadzonego przez administratora budynku, w którym znajduje się sporny lokal, z sąsiadami. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w części dotyczącej przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz stosowania zasad ogólnych tej ustawy wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wprawdzie zaskarżona uchwała nie jest decyzją wydaną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, tym niemniej, w tym zakresie do uchwały tej stosują się wymogi uzasadnienia rozstrzygnięcia wyrażone w tych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Do podstawowych zaś obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa. Dlatego Sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Organ samorządu terytorialnego podejmując rozstrzygnięcie w formie uchwały ma więc prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie, które odpowiada standardom określonym w art. 107 § 3 kpa, gdyż tylko sporządzenie takiego uzasadnienia warunkuje realną możliwość zweryfikowania legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Zaskarżona uchwała co prawda uzasadnienie zawiera jednakże przedstawione w niej ustalenia w zakresie stanu faktycznego są niepełne, a wręcz wskazują, że organ nie ustalił go w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej, co było warunkiem koniecznym dla prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. W konsekwencji czego uchybił stosowanym odpowiednio przepisom art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podkreślić należy, że przeprowadzając wywiad z mieszkańcami budynku przy ul. [...], w którym zamieszkuje skarżący, organ poprzestał jedynie z na uzyskaniu od sąsiadów informacji, że w spornym lokalu zamieszkiwali Dziadkowie P. J., który wg oceny administratora "zajmował się nimi na przychodne". Powyższe ustalenia nie zostały w żaden sposób ocenione w kontekście wyjaśnień skarżącego zawartych we wniosku o uregulowanie tytułu do lokalu nr [...], w piśmie z dnia [...].01.2012r. ani też w dołączonych do wniosku i pisma dokumentach. Organ nie ustosunkował się także do dokumentu potwierdzającego zgłoszenie P. J. do ponoszenia opłat oraz jego zameldowania w lokalu w 2002r. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w zarzutach skargi, że brak tej oceny oznacza, że organ w sposób dowolny zakwalifikował stan faktyczny sprawy, czym dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego, w ramach którego podejmowane są uchwały o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Ma rację skarżący powołując się na wyrok NSA Oddział zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 16.02.2000r . I SA/Wr 28/98, że nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny dokonanej przez ten organ w odniesieniu do innych dowodów. Warunkiem niezbędnym prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy a następnie dokonania jego kompleksowej oceny jest jednoznaczne wskazanie, którym dowodom organ dał wiarę a którym odmówił wiarygodności i z jakich powodów. Powyższe przesądza, zdaniem sądu, że organ przeprowadził postępowanie w sprawie niniejszej z pogwałceniem zasady dążenia do wyjawienia prawdy obiektywnej z poszanowaniem słusznego interesu obywatela, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. ( art. 7 i 8 kpa). Pomimo obowiązku realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 77par. 1 kpa, organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego niezbędnego dla jej rozpoznania, a swojego stanowiska nie uzasadnił wg reguły ujętej w treści art. 107 par.3 kpa . Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w treści uzasadnienia sądu, a także rozważy i oceni materiał dowodowy dołączony do skargi. Mając na uwadze treść art. 147 § 1 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w treści wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art.200 ppsa.