II SA/Łd 987/12

Dnia 7 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej C. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania C. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o skierowaniu C. S. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. skierował stronę do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Wraz z decyzją doręczona została stronie informacja o około dwuletnim okresie oczekiwania na umieszczenie w placówce z uwagi liczbę osób ubiegających się o takie umieszczenie i brak wolnych miejsc we wskazanych domach pomocy społecznej. W dniu [...] r. C. S. złożyła pismo, opatrzone tytułem "odwołanie" w którym podniosła, iż ma obecnie 85 lat i do roku 2009 sama dawała sobie radę w życiu codziennym. Sytuacja zmieniła się po poważnym upadku ze schodów w 2009 r., w wyniku którego doznała wstrząśnienia mózgu i pęknięcia podstawy czaszki. Wówczas okazało się, że upadek spowodowany był rozwijającą się chorobą Parkinsona. Na wniosek lekarza rejonowego strona otrzymała pomoc opiekunki, przychodzącej na dwie godziny przez 3 dni w tygodniu. Potrzebna była także rehabilitacja w warunkach szpitalnych, czego z uwagi na długie terminy oczekiwania (od roku do dwóch lat) nie udało się załatwić. Dopiero od marca 2012 r. strona skorzystała z oferty Domu Pomocy Społecznej w P. ul. W.56, gdzie została umieszczona na zasadach pełnej odpłatności, mając tam zapewnioną całodobową opiekę oraz rehabilitację. Obecnie strona przebywa w DPS w P. na zasadach komercyjnych, a koszty pobytu przewyższają możliwości finansowe strony oraz jej córki. Organ I instancji uznał za konieczne umieszczenie strony w Domu Pomocy Społecznej, jednakże termin realizacji podjętej decyzji jest – w jej przekonaniu - zbyt odległy. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., art. 3 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynął wniosek wraz z dokumentacją o skierowanie strony do domu pomocy społecznej. W oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalono, że z uwagi na wiek, choroby i niepełnosprawność strona nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki, wobec czego zgodnie z art. 56 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kwalifikuje się do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, o czym organ I instancji orzekł na mocy decyzji z dnia [...] r. Organ I instancji, nawiązując do wspomnianej decyzji poinformował stronę, że ze względu na ograniczone środki budżetowe, które Miasto Ł. zobligowane jest ponosić w każdym przypadku kierowania osoby do domu pomocy społecznej na terenie innego powiatu - w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w placówce a opłatami wnoszonymi przez podopiecznych i osoby zobowiązane, nie ma możliwości skierowania strony do domu pomocy społecznej mieszczącego się na terenie innego powiatu. Działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ poinformował również, że z uwagi na brak wolnych miejsc w domach pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w Ł., strona została wpisana na listę osób oczekujących na umieszczenie w jednej z pięciu wskazanych placówek, gdzie średni czas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej wynosi około 2 lat. W związku z powyższym termin wydania decyzji o umieszczeniu strony w jednej z placówek wyznaczony został na 2014 r. Ponadto organ I instancji poinformował, że czas oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej może ulec zmianie przy zaistnieniu korzystnych okoliczności. Do czasu przyjęcia strony do domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 50 ustawy, ośrodek pomocy społecznej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony może przyznać na jej wniosek specjalistyczne usługi opiekuńcze. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołało brzmienie art. 54 ust. 1 i 2, art. 56, art. 59 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśniło, że procedura związana z przyjęciem danej osoby do domu pomocy społecznej składa się z trzech etapów. Etap pierwszy i drugi obejmuje wydanie przez organ I instancji właściwy dla danej osoby decyzji o skierowaniu (etap pierwszy) i umieszczeniu (etap drugi) w danej placówce. O ile decyzję o "skierowaniu" do DPS-u wydaje zawsze organ gminy właściwej (miejsca zamieszkania) dla danej osoby w dniu jej skierowania, to w przypadku decyzji o "umieszczeniu" obowiązuje już inna właściwość, orzeka tu mianowicie organ gminy prowadzącej dany DPS. Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej rozstrzyga o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce. Kolegium wskazało, że możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia zależy od aktualnych i prognozowanych możliwości organu I instancji w przedmiocie skierowań do domów pomocy społecznej, w tym zabezpieczenia finansowego pobytu pensjonariuszy już przebywających w placówkach oraz oczekujących na umieszczenie. Kierując się zasadą praworządności i sprawiedliwości społecznej, przyznanie skierowania zgodnie z żądaniem strony, w ocenie Kolegium byłoby naruszeniem interesu społecznego, ponieważ rozpatrując indywidualne wnioski, uwzględnia je w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej. Z uwagi na dużą liczbę osób oczekujących na skierowanie do domów pomocy społecznej oraz środki budżetowe jakimi dysponuje organ I instancji, w związku ze składanymi wnioskami obowiązuje okres oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności do domów pomocy społecznej kierowane są osoby z postanowieniem sądu o umieszczeniu bez wyrażenia zgody oraz osoby samotne, u których usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania są niewystarczające. W związku z tym organ I instancji nie udziela świadczeń w założony przez wnioskodawców sposób, zwłaszcza że z pisma organu I instancji z dnia 17 sierpnia 2012 r. nadesłanego do Kolegium wynika, że łącznie do domów pomocy społecznej na terenie Ł. oczekuje 1511 osób. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę na brzmienie art. 128 i art. 87 k.r.i.o. i wynikający z nich obowiązek alimentacyjny krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa. Podsumowując wywody Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, zaś argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły rzutować na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. S. wniosła o pozytywne załatwienie sprawy, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 54 i art. 65 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy normują sytuacje gdy przewidywany termin na umieszczenie w domu pomocy społecznej wynosi ponad trzy miesiące. W obszernych motywach skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z konieczności dwuletniego oczekiwania na umieszczenie jej w odpowiednim domu pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż jego intencją nie było skarżenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, ponieważ była ona zgodna z żądaniem wnioskodawczyni. Kwestionowaniu podlegał jedynie okres oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej, o czym poinformowano w piśmie doręczonym wraz z decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasada. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem jasne, co w istocie stanowiło przedmiot rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – odwołanie C. S. od decyzji organu I instancji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych (którego to skarżąca nie kwestionowała), czy też "odwołanie" od pisma informującego wnioskodawczynię o okresie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Tytułem wstępu wskazać zaś należy, iż zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). W końcu, w uzasadnieniu decyzji organ winien w szczególności wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzący dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1). Organ właściwy w sprawie do wydania skierowania do domu pomocy społecznej, stosownie do art. 14 u.p.s. w związku z art. 7, 8, 9 k.p.a., obowiązany jest przy tym wyjaśnić stronie zasady korzystania z prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej, wynikające z art. 54 ustawy oraz przedstawić katalog takich domów o najdogodniejszym usytuowaniu w stosunku do miejsca zamieszkania zainteresowanego oraz o najlepiej dostosowanej infrastrukturze i zaopatrzeniu. Badanie liczby miejsc oraz czasu oczekiwania na przyjęcie do domu odbywa się już na tym etapie, czego jak wynika z analizy akt administracyjnych, zaniechano w niniejszym postępowaniu. Organ I instancji ograniczył się jedynie do przesłania stronie informacji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej o okresie oczekiwania na przyjęcie do wskazanych przez siebie domów pomocy społecznej. Skarżąca kontestując rozstrzygnięcie organu I instancji nie kwestionowała zaś samej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych (o którą to decyzję wnioskowała) lecz doręczoną jej informację o wyborze domu pomocy społecznej i okresie oczekiwania na umieszczenie. Przedmiotem rozważań organu odwoławczego stały się zaś obie wspomniane kwestie przy czym, co należy podkreślić, wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej, nie stanowiło przedmiotu żadnego z rozstrzygnięć organu I instancji. Wskazanie konkretnej placówki, w której umieszczona zostanie wnioskodawczyni dokonuje się bowiem dopiero na etapie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Postępowanie w tym przedmiocie winno przy tym być, co do zasady, wszczęte niezwłocznie po ustatecznieniu się decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, z zastrzeżeniem, o którym mowa w art. 59 ust. 3 ustawy (powiadomienie o wpisaniu na listę oczekujących jeśli okres oczekiwania na umieszczenie przekracza 3 miesiące) oraz po ewentualnym rozważeniu możliwości zastosowania procedury, określonej w art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej (umieszczenie w domu pomocy społecznej zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania, w którym okres oczekiwania wynosi mniej niż 3 miesiące w przypadku gdy brak jest miejsc w placówce położonej najbliżej miejsca zamieszkania) lub też w art. 65 ust. 2 ustawy (umieszczenie w placówce niepublicznej w przypadku braku wolnych miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminny lub powiatowym). W razie zwłoki organów w tym zakresie, stronie służyć będzie (po wyczerpaniu trybu postępowania przed organami administracji) prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu. Informacja, o której mowa w art.59 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest bowiem rozstrzygnięciem, podlegającym zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, w konsekwencji zaś – nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł. Z uwagi natomiast na fakt, iż decyzja o skierowaniu skarżącej w domu pomocy społecznej pozostaje zgodna z jego żądaniem na niezasadne uznano rozstrzyganie o jej niewykonywaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien w sposób prawidłowy ustalić przedmiot zaskarżenia, objęty pismem skarżącej z dnia 26 czerwca 2012r. W zależności od tych ustaleń – odpowiednio zakwalifikować wspomniane pismo, rozpoznając je formalnie (jako odwołanie od "pisma") bądź też merytorycznie (przy ewentualnym ustaleniu, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu I instancji) lub też potraktować "odwołanie" jako zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej. B.C.